“As contas do governo da União
O artigo examina as chamadas
“Contas do Governo”, ou “Contas do Presidente da República”, à luz do que
dispõem a Constituição Federal de 1988 e a Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do
TCU).
RESUMO: O artigo examina as
chamadas “Contas do Governo”, ou “Contas do Presidente da República”, à luz do
que dispõem a Constituição Federal de 1988 e a Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do
TCU). E também discorre a respeito da interferência da Lei Complementar
101/2000 (Lei de Reponsabilidade Fiscal).
Acerca de tais contas, são
tratados os aspectos: da competência, o texto discorre sobre qual Poder da
União ou qual pessoa tem a incumbência constitucional de prestá-las; do
significado, é dado foco na natureza, na essência das contas; das finalidades,
são abordados os principais objetivos, propósitos, das “Contas do Governo”.
Palavras-chave: Contas do
Governo. União. Competência. Presidente da República. Congresso Nacional.
Tribunal de Contas da União.
1.INTRODUÇÃO
A certidão de nascimento da
República Federativa do Brasil, a Constituição Federal de 1988, trata de três
aspectos relevantes a respeito das “Contas do Governo”: Quem deve prestá-las?
Qual o seu significado? Qual a sua finalidade?
Também denominadas de “Contas do
Presidente da República” têm grande importância para a vida e o dia a dia do
cidadão, pois trazem informações substanciais em termos de saúde, de educação e
de segurança pública. Nas felizes palavras de Francisco, o Papa, “os pilares
fundamentais que sustentam uma nação, os seus bens imateriais”.
O Relatório e o Parecer Prévio
elaborados pelo TCU após profunda análise do Balanço-Geral da União são
valiosas peças, que devem ser utilizadas como fonte de informação para os
gestores governamentais e como instrumento de controle para a sociedade.
2.ASPECTOS RELEVANTES
2.1. COMPETÊNCIA
De quem é a competência de
prestar as “Contas do Governo”? Será que é apenas de um órgão do Poder
Executivo, “Contas da Presidência da República”, do Poder Executivo, “Contas do
Poder Executivo”, ou dos Chefes de cada Poder, “Contas dos Chefes de cada
Poder”, ou do “Governo da República”, “Contas do Governo da República”, ou,
quem sabe, de outra pessoa ou de outro Poder.
Quem presta contas é pessoa, e
não órgão ou Poder da União.
Assim estabelece a Constituição
Federal de 1988, ao dispor que “prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada” (parágrafo único do art. 70 da CF). Ou seja, a
competência de prestar as “Contas do Governo” é atribuída pelo texto
constitucional especificamente a uma pessoa e não a um órgão ou Poder da União.
E em termos contábeis qual o
principal motivo de as contas serem prestadas por uma pessoa e não por um órgão
ou Poder da União? A razão está no fato de que pessoa possui Patrimônio. Objeto
de estudo da contabilidade, patrimônio é o conjunto de bens direitos e
obrigações pertencentes a uma pessoa. Por exemplo, quem possui bens é a pessoa
União e não o Poder Executivo da União, ou a Presidência da República (art. 20
da CF).
No Direito Público brasileiro
Poder não tem personalidade, não é pessoa, logo os Chefes dos Poderes
Executivo, Legislativo, ou Judiciário, nessa condição, não têm
constitucionalmente o dever de prestar contas. E nem os Chefes das Funções
Essenciais à Justiça: Ministério Público, Advocacia-Geral da União e Defensoria
Pública da União.
Em outras palavras, a Carta Magna
de 1988, desde a sua promulgação, NUNCA tratou de contas de Poder (Contas do
Poder Executivo), de Chefes de Poder (Contas do Chefe do Poder Executivo) e nem
de Chefes de Funções Essenciais à Justiça (Contas do Chefe do Ministério
Público da União).
A Constituição Federal de 1988
somente pode ser modificada por Emenda Constitucional, nunca por Lei
Complementar.
E para modificar a atribuição
dada pela Lei Fundamental especificamente a “qualquer pessoa”, o instrumento
próprio é a Emenda Constitucional e não a Lei Complementar, como por exemplo a
LC 101/2000 (LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal). Portanto,
constitucionalmente, não é cabível a interpretação dada ao art. 56 da LRF no
sentido de exigir prestação de contas de Chefes de Poder e de Chefes das
Funções Essenciais à Justiça.
Mas, afinal, de quem é a
competência de prestar as “Contas do Governo”?
A competência de prestar as
“Contas do Governo” é privativa do Presidente da República.
Na determinação (inciso XXIV do
art. 84 da CF), a Lei Maior de 1988 dispõe que tal competência é privativa, mas
não exclusiva. Há diferença entre as duas?
Sim.
A competência privativa pode ser
delegada (transmitida para outro), enquanto que a exclusiva não. No caso das
contas prestadas pelo Presidente da República não há delegação constitucional e
nem de Emenda Constitucional. Portanto, referida competência é apenas do
Presidente da República e não dos Chefes de cada Poder, ou de Poder
isoladamente, ou dos Chefes das Funções Essenciais à Justiça, como visto acima.
Assim, até que advenha Emenda
Constitucional modificando a matéria, essa competência privativa do Presidente
da República pode ser entendida como exclusiva.
2.2. SIGNIFICADO
O que são as denominadas “Contas
do Governo”, ou “Contas do Presidente da República”, ou, nos termos
constitucionais, contas referentes ao exercício anterior prestadas, anualmente,
pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias
após a abertura da sessão legislativa (inciso XXIV do art. 84 da CF).
Será que são contas relativas à
pessoa física do Presidente da República, na condição de gestor ou responsável
por dinheiros, bens e valores públicos? Ou contas de outra pessoa, cuja
responsabilidade de prestá-las é privativa do Presidente da República?
O inciso IX do art. 49 da
Constituição Federal de 1988 determina que é competência exclusiva do Congresso
Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo. Já a atribuição
de julgar as contas de administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta é própria e
privativa do Tribunal de Contas da União (inciso II do art. 71).
Como contas prestadas pelo
Presidente da República não são julgadas pelo TCU e sim pelo Congresso
Nacional, elas não se enquadram como contas pessoais do Presidente da República
na condição de gestor ou de responsável por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta.
Não sendo contas pessoais do
Presidente da República na condição de gestor ou responsável por dinheiros,
bens e valores públicos, será que são as “Contas do Governo da República”?
O Direito Público brasileiro
positivo estabelece a existência de determinadas pessoas. A pessoa jurídica
“República Federativa do Brasil” é tratada pela Carta Constitucional de 1988
como sendo de âmbito externo (art. 4º da CF). E integrando essa pessoa,
conhecida como “Estado Federal”, tem-se as pessoas jurídicas de Direito Público
interno: União, Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 18 da CF).
Na condição de pessoa jurídica de
Direito Público externo que atua junto ao conjunto das Nações, a República
Federativa do Brasil, o “Estado Federal”, não tem contas a serem prestadas.
Portanto, as contas Prestadas
pelo Presidente da República também não são “Contas do Governo da República”.
Como se pôde observar, as contas
não são pessoais do Presidente da República, na condição de gestor ou
responsável por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta e nem “Contas do Governo da República”.
Então, de quem são as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República?
Para esclarecer a questão, deve
ser examinado o conteúdo do documento encaminhado ao Congresso Nacional pelo
Presidente da República.
A legislação estabelece que
referidas contas “consistirão nos balanços-gerais da União e no relatório do
órgão central do sistema de controle do Poder Executivo sobre a execução dos
orçamentos de que trata o § 5º do art. 165 da Constituição Federal” (parágrafo
único do art. 36 da Lei 8.443/92). E um dos orçamentos de que trata o
dispositivo constitucional é o “orçamento fiscal referente aos Poderes da
União” (inciso I do § 5º do art. 165 da CF).
Ou seja, o relatório do órgão
central do sistema de controle do Poder Executivo deve discorrer a respeito da
execução dos orçamentos, dentre os quais o orçamento fiscal dos Poderes da
União. E estando as Funções Essenciais à Justiça incluídas na organização
constitucional dos Poderes da União, o aludido relatório do Poder Executivo
também deve contemplá-las.
Já o Parecer Prévio elaborado
pelo Tribunal de Contas da União, com características de parecer técnico de
auditoria, deve analisar a execução dos orçamentos dos Três Poderes da União e
das Funções Essenciais à Justiça.
Assim, o Presidente da República
presta anualmente ao Congresso Nacional as Contas do Governo da União.
Contas da União, pessoa jurídica
de direito Público Interno que também representa a República Federativa do
Brasil em suas relações com os estados estrangeiros e participa de organizações
internacionais (inciso I do art. 21 da CF).
2.3. FINALIDADES
As “Contas do Governo da União”,
prestadas anualmente pelo Presidente da República, têm por finalidade
apresentar as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial da
União em 31 de dezembro, com vistas a oferecer informações úteis a gestores e a
grande número de usuários para avaliações e tomadas de decisões econômicas
acerca da alocação de recursos.
Em outa dicção, tais informações
possibilitam avaliar, direcionar e monitorar a gestão de políticas públicas e
dos serviços prestados à sociedade.
Além disso, as referidas contas
também são instrumento de controle social, que pode ser concentrado ou difuso.
O controle social concentrado é
exercido na forma de controle externo pelo povo, por intermédio de seus
representantes no Congresso Nacional e com o auxílio do Tribunal de Contas da
União (parágrafo único do art. 1º e arts. 70 e 71 da CF). Esse controle da
execução da receita e da despesa abrange todos Poderes da União e as Funções
Essenciais à Justiça.
Quanto ao denominado controle
interno, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário deverão mantê-lo sob a
forma de sistema integrado e com as finalidades estabelecidas no art. 74 da
Constituição Federal de 1988.
Ainda em relação ao controle
social concentrado, ou controle externo exercido pelo povo, cabe reiterar que
compete ao Congresso Nacional, “julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de
governo” (inciso IX do art. 49 da CF). Esse julgamento é realizado tendo por
base o Parecer Prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da União.
O aludido Parecer Prévio, etapa
fundamental no processo de controle externo da gestão pública brasileira,
oferece ao Congresso Nacional os elementos técnicos essenciais para o
julgamento das Contas do Governo da União prestadas, anualmente, pelo
Presidente da República (art. 71, inciso I, da CF).
Elaborado em sessenta dias a
contar do recebimento das referidas contas, mediante a análise do Balanço-Geral
da União (BGU) e do relatório da execução orçamentária, preparado pelo órgão
central do sistema de controle interno do Poder Executivo, o parecer prévio do
Tribunal de Contas da União deve ser conclusivo, indicando se o BGU representa
adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial da União em 31
de dezembro do exercício em exame e se as operações realizadas seguiram os
princípios de contabilidade aplicados à Administração Pública federal.
Já o controle social difuso é
exercido pelo cidadão ou por setores da sociedade, que examinam, por exemplo,
como foram executados os programas de governo? Quais atingiram as metas
estabelecidas? Os recursos foram efetivamente aplicados? Houve eficiência nos
resultados? Há necessidade de mais recursos? O crescimento econômico foi
adequado? Que medidas podem e devem ser adotadas para incrementá-lo? Houve
irregularidades na execução da receita e da despesa?
O controle social difuso tem
grande relevância, pois em muitos casos faz correlação entre questões micro e
macro da União, mostrando a influência de uma em outra nos dois sentidos.
3.CONSIDERAÇÕES FINAIS
A competência de prestar as
“Contas do Governo da União” é privativa do Presidente da República.
As principais finalidades dessas
contas são: apresentar as posições financeira, orçamentária, contábil e
patrimonial da União em 31 de dezembro, informações úteis e relevantes a
gestores e a grande número de usuários, e ser instrumento de controle, exercido
de forma concentrada pelo Congresso Nacional ao julgá-las (controle externo) e
de maneira difusa pelo cidadão ou por setores da sociedade (controle social).
O controle social concentrado, ou
controle externo, não é um controle de um Poder sobre outro Poder, pois os
Poderes da União são independentes e harmônicos entre si (art. 2º da CF). Na realidade,
o controle externo é o controle do povo (toda a sociedade) exercido por
intermédio de seus representantes no Congresso Nacional sobre os poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como sobre as Funções Essenciais à
Justiça.
O controle social difuso tem
grande relevância ao fazer correlação entre questões micro e macro econômicas
da União, mostrando a interdependência de uma e outra.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm.
Acesso em: 29 de maio de 2014.
BRASIL. Lei 8.443, de 16 de julho
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.htm.
Acesso em: 29 de maio de 2014.
BRASIL. Lei Complementar 101, de
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http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.
Acesso em; 29 de maio de 2014”.
Acesso: 24/07/2015