Polícia Militar do Estado de São Paulo.

RENATO CABRAL CATITA
O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NO CONTROLE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS NA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE
SÃO PAULO
FRANCA
2006
RENATO CABRAL CATITA
O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NO CONTROLE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS NA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO
SÃO PAULO
Dissertação apresentada à Faculdade de
História, Direito e Serviço Social da
Universidade Estadual Paulista “Júlio de
Mesquita Filho" – UNESP, campus de
Franca, para obtenção do título de Mestre
em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Roxo da
Fonseca.
FRANCA
2006
RENATO CABRAL CATITA
O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NO CONTROLE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS NA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE
SÃO PAULO
Dissertação apresentada à Faculdade de História, Direito e Serviço Social da
Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho" - UNESP, campus de
Franca, para obtenção do título de Mestre em Direito.
BANCA EXAMINADORA
Presidente e Orientador: _______________________________________________
Prof. Dr. Sérgio Roxo da Fonseca
1º Examinador: ______________________________________________________
2º Examinador: ______________________________________________________
Franca, ___ de __________ de 2006.
Dedico à minha esposa Maria Angélica e
aos meus filhos; Renato, Paula e Pedro
que me ensinam a cada instante de
convívio, a inocência, a paciência e o
sonho pelo futuro.
AGRADECIMENTOS
Inicialmente agradeço a meus pais, Agnello e Anita, pelo exemplo de vida e
ensinamentos da primeira condição do ser, [...] o respeito pelas pessoas,
indistintamente.
Como Comandante do 3º Batalhão de Polícia Militar, o Tenente Coronel PM
Otávio Ferreira Pedroso que, incentivou e permitiu os estudos, importando-se a cada
dia com o meu preparo profissional e pessoal, amigo para todos os momentos da
vida.
Ao Tenente Coronel PM Antônio Aparecido Arcêncio que, sempre foi
presente e amigo, preocupado com o sucesso e realização deste trabalho,
companheiro de todas as horas, exemplo de caráter e pessoa que deve ser seguido.
Na condição de amigo e irmão o Major PM Salvador Loureiro Júnior que,
desde muitos anos me incentiva a ultrapassar barreiras e realizar sonhos, colocando
alegria e simplicidade na forma de viver a vida.
De forma muito especial ao Professor Dr. Sérgio Roxo da Fonseca pela
confiança depositada, convívio e ensinamentos que jamais serão esquecidos e pela
orientação realizada no decorrer da pesquisa, que foram de grande importância para
a minha formação e resultado final deste trabalho.
Por fim, agradeço a todos os professores da pós-graduação e funcionários
desta Universidade que pela dedicação ao trabalho facilitam a vida das pessoas
para um país melhor.
Se eu pudesse fazer com que aqueles
que governam aumentassem seus
conhecimentos acerca daquilo que
devem prescrever, e aqueles que
obedecem encontrassem um novo prazer
em obedecer, julgar-me-ia o mais feliz
dos mortais.. (Montesquieu – Do Espírito
das Leis)
RESUMO
A Polícia Militar do Estado de São Paulo é uma Instituição organizada
hierarquicamente, segundo critérios de disciplina militar. Foi criada em 1831. Tratase,
portanto de um órgão da administração pública com competência constitucional
para desenvolver serviços de policiamento ostensivo. É composta por agentes
públicos chamados de servidores públicos militares que desenvolvem atos no
sentido de promover a segurança e a ordem pública. O tema O princípio da
legalidade no controle dos atos administrativos na Polícia Militar, amparado pelo
Direito Administrativo, tem como objetivo demonstrar como o princípio da legalidade,
exerce papel limitador dos atos administrativos, colaborando com o fortalecimento e
concretização dos postulados do Estado de Direito. Estudou-se o início histórico da
sociedade e conseqüente evolução até origem do Estado, demonstrando-se a sua
finalidade e suas funções, numa evolução do Estado de Polícia no rumo do Estado
Democrático de Direito. Da estrutura do ordenamento jurídico, diante de toda a
Administração Pública, emergem os princípios constitucionais como marcos
necessários a serem observados por todos os agentes públicos. Ao longo dos anos,
a corporação foi criticada por entender-se que seus administradores exerciam suas
atividades conforme suas vontades. Propugna-se no sentido de que esse
entendimento apresente-se submetido à legislação vigorante. Na conclusão,
demonstrou-se que a Polícia Militar exerce sua atividade amparada pela
Constituição e pela lei. O presente trabalho pretende ser suscetível de causar efeitos
no meio acadêmico como também no âmbito corporativo, contribuindo assim com
uma reflexão eminentemente teórica com forte sentido na vida prática.
Palavras-chaves: Legalidade, Estado de Direito, Ordenamento Jurídico.
ABSTRACT
The Military Police of the State of São Paulo is an institution hierarchically organized,
according to military discipline criteria. It was created in 1831. It is, therefore, an
organ of public administration with constitutional competence to develop ostensive
policing services. Public agents, called military public employees, who develop acts
in order to promote the public security and public order, form it. The theme: The
legality principle in the control of administrative acts in Military Police, supported by
Administrative Law, has as its purpose to demonstrate how the legality principle
performs a limiting function in administrative acts, collaborating with the strength and
concretion of the postulates of the State of Law. The historical beginning of the
society and the consequent evolution to the origin of the State were studied,
demonstrating their purposes and functions in the evolution of the State of Police
towards the Democratical State of Law. The constitutional principles, as essential
signs to be observed by every public agent, emerge from the structure of juridical
ordering, in the face of public administration as a whole. The corporation was
criticized along the years because it was understood that its administrators performed
their activities according to their will. It is advocated that this understanding is
submitted to the effective Law. In conclusion, it was demonstrated that the Military
Police performs their activities supported by the Constitution and the Law. The
present paper intend to be susceptible of causing effects in the academic as well as
in the corporative spheres, contributing to an eminently theoretical reflection with a
strong meaning to practical life.
Key words: Legality, State of Law, Juridical Ordering.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................12
CAPÍTULO 1
A PRESENÇA DO ESTADO
1. A origem do Estado.............................................................................................................17
2. A finalidade do Estado .......................................................................................................21
3. As funções do Estado ........................................................................................................25
4. A organização do Estado ..................................................................................................33
5. O Estado Polícia e o Estado de Direito ..........................................................................35
6. O Estado Judicializado ......................................................................................................40
7. O Estado Democrático Social de Direito .......................................................................42
CAPÍTULO 2
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. O princípio da legalidade ...................................................................................................46
2. O princípio da impessoalidade.........................................................................................52
3. O principio da moralidade .................................................................................................53
4. O princípio da publicidade ................................................................................................56
5. O princípio da eficiência.....................................................................................................58
CAPÍTULO 3
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ATO ADMINISTRATIVO
1. A Administração Pública nas Instituições do Estado ................................................ 61
2. O conceito de ato administrativo..................................................................................... 64
2.1 Os requisitos dos atos administrativos.............................................................................. 68
2.2 A realização do ato administrativo .................................................................................... 72
3. A intervenção por meio de atos – natureza jurídica ................................................... 76
CAPÍTULO 4
O ESTADO E A POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO
1. Polícia Militar: evolução histórica.................................................................................... 80
2. A estrutura administrativa e operacional....................................................................... 83
3. O servidor público – Policial Militar................................................................................. 89
CAPÍTULO 5
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA POLÍCIA MILITAR
1. A legislação existente......................................................................................................... 93
2. Os processos ou procedimentos administrativos......................................................102
3. A competência circunscricional dos comandantes...................................................109
4. O princípio da legalidade o os atos administrativos ..................................................113
5. A natureza da intervenção do Estado no âmbito privado ........................................115
CAPÍTULO 6
O CONTROLE ADMINISTRATIVO
1. O controle da competência vinculada ou regrada......................................................118
2. O controle da competência discricionária ..................................................................121
3. O controle dos atos administrativos .............................................................................123
CAPÍTULO 7
O CONTROLE CONSTITUCIONAL
1. O controle por meio do Tribunal de Contas Tribunal de Contas ............................128
2. O controle pelo Ministério Público ..................................................................................131
3. O controle pelo Judiciário – as denominadas ações constitucionais...................133
3.1 A ação de inconstitucionalidade .......................................................................................134
3.2 O mandado de segurança..................................................................................................135
3.3 O mandado de injunção......................................................................................................140
3.4 O hábeas data.....................................................................................................................141
3.5 O hábeas corpus.................................................................................................................143
3.6 A ação popular constitucional ...........................................................................................145
CONCLUSÃO ............................................................................................................................146
REFERÊNCIAS .........................................................................................................................149
ANEXO.......................................................................................................................................153
INTRODUÇÃO
No ordenamento jurídico brasileiro, ao longo dos anos, o Direito
Administrativo tornou-se importante para a sociedade, porque reflete a relação
jurídica travada entre o Estado-Administração e o homem comum que, muitas
vezes, vê seu direito à liberdade individual e à propriedade privada por ele
constrangida ou limitada.
O Direito Administrativo atua nos atos dos agentes públicos
representando a Administração Pública, como nos atos e contratos celebrados entre
os seus agentes e partes privadas.
O Direito Administrativo estuda a atuação do Estado no patamar
infralegal, preocupando-se de forma acentuada com o controle dos atos e contratos
realizados pela Administração Pública.
A Administração, desse modo, apresenta-se atuando sobre a vida
privada, limitando ou constrangendo a conduta do homem, ou dos homens comuns,
no exercício de suas competências legalmente radicadas, em busca da satisfação
do interesse público.
O Direito Constitucional está atento à investigação da atuação estatal no
plano superior ao das leis; da constitucionalidade ou inconstitucionalidade das
normas, diferentemente do objeto do Direito Administrativo que tem os olhos
voltados para o plano infralegal.
Esta atuação convertida em atos de gestão pública deverá estar baseada
e alicerçada em leis, de forma que apareça sempre sob a lei e nunca contra a lei
nem mesmo além da lei. Quanto ao tema, corresponde assim dizer que os atos
administrativos devem estar autorizados pelo Legislativo sob pena de invalidade.
Neste sentido é que, o Direito Administrativo surge não apenas como a
pauta dos poderes outorgados à Administração, mas também como tábua da
cidadania definida em favor dos administrados. Surge destarte a sua atual
importância, porque, destes cuidados que são gerados nasce e cresce uma rede de
proteção fortalecida em favor do homem comum, anulando as ingerências
praticadas pelo Estado contra os interesses privados. Fácil, portanto, afirmar que a
Administração está proibida até mesmo de sair em busca da satisfação do
interesse, contrariando interesses privados, se não estiver previamente autorizada
pelo legislador.
É cediço afirmar que o elemento volitivo não compõe o quadro dos
elementos essenciais do ato administrativo, reversamente da aplicação da teoria da
vontade no âmbito do ato jurídico privado. A vontade no ato administrativo, por
paradoxal que seja, é elemento objetivo e não subjetivo. Ou seja, ao administrador
cabe dar concretude à vontade abstrata da lei. E nada mais.
Tais são os postulados básicos do moderno Estado judicializado ou
normatizado. Neste contexto é possível afirmar, sem temer equívoco: não há
interesse público sem autorização legal. Ou em outras palavras: explícita ou
implicitamente, é da competência do legislador qual é o interesse público a ser
satisfeito. Tal competência não se estende ao administrador.
A presente dissertação tem a finalidade de estudar a aplicação do
princípio da legalidade sobre o qual estão os atos administrativos praticados dentro
de uma Instituição para que possam sempre ser examinados, sob tal aspecto, pelo
Poder Judiciário.
Afirma-se, pois, que os atos administrativos podem ser perfeitos, eficazes
e válidos.
A perfeição depende da verificação da existência dos elementos
essenciais e constitutivos dos atos.
A eficácia dos atos administrativos refere-se à disponibilidade dos direitos
e interesses deles resultantes, valendo dizer, pois, que se dependem de uma
condição, de um termo, ou de um encargo, não serão eficazes, muito embora
possam ser perfeitos.
A validade do ato decorre do princípio da hierarquia existente entre as
normas jurídicas. Os atos administrativos são válidos se estiverem adequados às
normas de patamar superior que lhes dão juridicidade, ou seja, valor jurídico. Essas
normas de patamar superior, que dão validade ao ato, são denominadas, pois, pelo
nome de normas fundantes.
A Administração Pública, quando desrespeita o princípio da legalidade,
não pratica os atos administrativos ou contratos administrativos como devem ser na
esfera infralegal, portanto, mancham o caráter de validez do ato ou do contrato.
Neste entendimento, se os atos administrativos são de duvidosa validade,
a Administração Pública torna-se responsável por isso, e, muitas vezes, prejudica o
bom desenvolvimento de uma Instituição ou de um serviço público.
Os novos dias exigiram a realização de estudos esmerados sobre o
princípio da legalidade.
A partir do momento em que não se respeita o princípio da legalidade,
que é amplo e abrangente, também não se reconhece a existência do Estado de
Direito; portanto, deixa-se de lado o exercício de agir conforme a lei, surgindo, em
contrapartida uma conduta voluntarista sempre condenada pelo sistema jurídico,
sem exceção.
É muito comum ouvir a notícia segundo a qual os administradores
públicos são responsabilizados pela justiça por terem desrespeitado a lei
sobrepondo o seu interesse individual aos interesses coletivos e públicos. Trata-se
de um problema que vem sendo identificado como gravíssima doença no Brasil.
Ao estudo foi levado o tema sobre o princípio da legalidade, pois, após
desenvolvido, o resultado final poderá auxiliar no esclarecimento de como a
Instituição Policial Militar deve estar modernizada, articulando-se com as balizas
fixadas pelo Estado de Direito.
A modernização da dogmática constitucional terá necessariamente como
conseqüência à atualização das estruturas jurídicas fundantes do Poder Judiciário,
do Ministério Público, da Polícia Civil e, conseqüentemente da Polícia Militar. As
instituições se amoldam ao figurino da Constituição ou irão estiolar-se.
A partir de uma historicidade ocorrida em uma das instituições mais
antigas do Estado, conhecida pelo nome de Polícia Militar, demonstrar-se-á como o
direito brasileiro esteve inserido na prática, na vida social, sobretudo o Direito
Administrativo e o Direito Constitucional, no dia-a-dia de uma instituição que
trabalha com os seus servidores buscando o aperfeiçoamento na prestação de
serviços, na busca de interesses públicos. É desnecessário ressaltar a dificuldade
daí resultante por isso que, quase todos os atos de polícia são constritores de
interesses individuais que, certamente, podem e devem ser muitas vezes
sacrificados em nome do interesse público se e enquanto, todavia, houver
autorização legislativa.
Se a teoria da vontade, mesmo esmaecida pelo tempo, é a rainha das
relações jurídicas privadas, o princípio da estrita legalidade é a norma fundante de
todo o sistema administrativo.
O país é este, o Brasil. Sabe-se que muitos administradores não
respeitam a lei, nem ao menos as normas mais básicas e profundas que estão
seladas no escrito fundamental que é a Constituição Federal, lei maior de uma
nação; e assim desenvolvem seus atos conforme suas vontades e interesses
individuais, para favorecimento próprio ou de outros.
Por outro lado, há administradores públicos que procuram atualizar-se e
gerenciar seus atos estritamente no cumprimento e obediência às normas legais,
deixando de lado, muito claramente, o interesse individual, a sua vontade própria,
em favor daquilo que estabelece a lei, formalizando a existência do interesse
público.
A presente pesquisa deverá auxiliar no enfrentamento destas situações
cotidianas que afrontam a Administração Pública, sobretudo a administração da
Polícia Militar do Estado de São Paulo, e demonstrar como uma instituição trabalha
na sua organização interna em busca de uma modernidade a ser oferecida à
população nos parâmetros do interesse público, sem contudo ferir ou mesmo
desafiar os mais modernos institutos jurídicos presentes no direito brasileiro.
Por meio deste tema, procurar-se-á evidenciar o quanto é necessário
colocar em prática a discussão e a publicidade sobre o assunto, fortalecendo o
modo de pensar e agir dos administradores públicos responsáveis pela
administração pública em geral.
CAPÍTULO 1
A PRESENÇA DO ESTADO
Sumário: 1 A origem do Estado. 2 A finalidade do
Estado. 3 As funções do Estado. 4 A organização do
Estado. 5 O Estado Polícia e o Estado de Direito. 6 O
Estado Judicializado. 7 O Estado democrático social de
direito.
1 A origem do Estado
No decorrer da história da humanidade, para se chegar até a sociedade atual,
o homem passou por evoluções, tanto no seu comportamento individual quanto no
social.
Desde os primórdios revela-se que o homem, como animal racional, não tem
em suas características a natureza de viver só. É da sua condição natural procurar
estar em meio coletivo, até mesmo para a sua sobrevivência na superação de
desafios, assim como fazem os outros animais. Afirma-se que as primeiras penas
conhecidas pela humanidade foram: a pena de morte ou a expulsão do grupo o que,
quase sempre, implicava a pena de morte.
Nos registros da história humana, vários foram os estudos científicos que
procuraram estabelecer a investigação de sua natureza pelo seu comportamento.
O professor Dalmo de Abreu Dallari em sua obra Elementos de Teoria Geral
do Estado, faz referência ao assunto;
O antecedente mais remoto da afirmação clara e precisa de que o
homem é um ser social por natureza encontra-se no século IV a.C
com a conclusão de Aristóteles de que: “O homem é naturalmente
um animal político”
Para o filósofo Grego, só um indivíduo de natureza vil ou superior ao
homem procuraria viver isolado dos outros homens sem que a isso
fosse constrangido.1
Portanto, demonstra-se que o homem tem a necessidade de conviver com
outros, surgindo daí os primeiros sinais do inicio da vida em comum com grupos que
possuíam determinados interesses e objetivos afins, originando-se, assim, os
primeiros sinais de uma sociedade.
A partir da criação da sociedade formada pelos homens, sabe-se da
existência de conflitos de interesses individuais geradores da necessidade de
mecanismos para auxiliar a organização e o controle do grupo. Na evolução da
sociedade em busca de uma melhor forma de convívio humano, trilhou-se o caminho
para a criação do Estado e, em seqüência, a criação do Estado de Direito.
Várias são as teorias a respeito de sua criação; há teorias que apontam o
surgimento do Estado de forma natural, outras pela própria força do homem, e
outras motivadas principalmente por fatores econômicos.
Outros estudos apontam a criação do Estado a partir de uma sociedade
política resultante de evoluções social e cultural, entendendo-se a criação do Estado
como uma perfeita organização social; assim escreve o professor Pedro Salvetti
Neto2: [...] é a forma mais perfeita de organização social, que o homem logrou criar,
e dela não pode mais prescindir, em face do estágio cultural por ela alcançado.
Em registros históricos, o início ocorre principalmente no século XVIII, com o
Iluminismo e a eclosão da Revolução Francesa, muito embora já se tenha falado no
ano de 1513 na obra de O Príncipe de Maquiavel. Na antigüidade greco-romana
observava-se o aparecimento de cidades soberanas, verdadeiras cidades-Estado.
Só o Império Romano serve como semente que germinada redundou no Estado
moderno. Assim diz Groppali nos estudos sobre o Estado.
1 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1998, p.10.
2 NETTO, Pedro Salvetti. Curso de teoria do estado. 3. ed. São Paulo. Saraiva, 1979, p. 34.
Para encontrar a palavra Estado, entendendo-se Estado como
governo, senhoria, mais que Estado na sua organização e na
unidade de suas funções, é preciso ir até Maquiavel (1469-1527),
que inicia o “Príncipe” (1513) com as famosas palavras: “Todos os
Estados, todos os domínios que tiveram e têm império sobre os
homens, foram e são ou repúblicas ou principados”.3
Sabe-se, portanto, que há muito tempo houve a necessidade de organizar-se
na busca da convivência social de forma justa, com determinados objetos e
finalidades sem se preocupar com os interesses particulares.
Neste sentido, conforme a época e momento histórico da sociedade, registrase
didaticamente a evolução do Estado a partir dos Estados Antigo, Romano,
Medieval chegando-se até ao Estado Moderno; portanto, o homem que vivia
solitariamente necessitou organizar-se e viver em conjunto, conforme a sua época e
determinados objetivos e finalidades transformando-se em uma sociedade, e a partir
dela conquistou-se a organização de um Estado.
Desde a sua organização, surgiu a necessidade da administração do poder
em convívio com o direito, oriundo das tradições e costumes do próprio grupo. Esta
evolução da sociedade na busca da melhor forma do convívio humano indicou o
caminho para a criação do Estado.
Sobre a união de pessoas, as quais passam dar origem a uma sociedade, o
professor Dalmo de Abreu Dallari expressa:
Numa visão genérica do desenrolar da vida do homem sobre a terra,
desde os tempos mais remotos até nossos dias, verificamos que, à
medida que desenvolveram os meios de controle e aproveitamento da
natureza, com a descoberta, a invenção e o aperfeiçoamento de
instrumentos de trabalho e de defesa, a sociedade simples foi se
tornando cada vez mais complexa. Grupos foram se constituindo
dentro da sociedade, para executar tarefas específicas, chegando-se a
um pluralismo social extremamente complexo.4
3 GROPPALI, Alexandre. Doutrina do estado. São Paulo. Saraiva, 1953, p.6.
4 DALLARI, op. cit., p.20.
No dicionário Michaelis, o Estado está definido como: “Nação politicamente
organizada por leis próprias”, e “conjunto de poderes políticos de uma Nação;
governo”.5
O significado da palavra Estado vem do latim status que quer dizer “estar
firme”.
Ainda segundo o dicionário de filosofia de Nicola Abbagnano, está o termo
definido:
Podem ser distinguidas três concepções fundamentais:
1- a concepção organicista, segundo a qual o Estado é
independente dos indivíduos e anterior a eles;
2- a concepção atomista ou contratualista segundo a qual o Estado
é a criação dos indivíduos;
3- a concepção formalista, segundo a qual o Estado é uma formação
jurídica. As duas primeiras concepções alteraram-se na história do
pensamento ocidental, a terceira é moderna e, na sua forma pura,
foi formulada só nos últimos tempos.6
Com este entendimento de evolução do homem, a convivência humana
deixou de lado as facilidades e as simplicidades para as soluções dos problemas,
sendo criada uma organização e comando, exigindo-se a presença do poder.
Sabe-se também que a criação do Estado passa pela história da Guerra e do
poderio militar desenvolvido pelos comandos, hierarquia e subordinação na
organização das regras para a perfeita busca dos resultados pretendidos.
O Estado político foi reconhecido no século XVII, chegando-se aos nossos
dias, como um conceito para o Estado Moderno, caracterizado pela existência de
três elementos para a sua formação, ou seja, o território ocupado por um povo,
exercendo-se o poder, assim entendido como governo, soberania ou autoridades
determinadas. Assim escreve o professor José Afonso da Silva:
5 MICHAELIS: Pequeno dicionário da língua portuguesa. São Paulo: Companhia Melhoramentos, 1998,
p.507.
6 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia. 4. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 364.
Estado é, na justa definição de Balladore Pallieri, uma ordenação
que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das
relações sociais entre os membros de uma dada população sobre
um dado território, na qual a palavra ordenação expressa a idéia de
poder soberano, institucionalizado. O Estado, como se nota,
constitui-se de quatro elementos essenciais: um poder soberano de
um povo situado num território com certas finalidades.7
Essas finalidades são as características fundamentais do atual Estado
moderno.
Neste Estado moderno em que se encontra a autonomia de seus poderes
cuidando dos indivíduos que compõem a sociedade pela forma de controle de
regras, normas, leis, a estas acabam por conduzir a sociedade para objetivos de
harmonia.
No Estado atual moderno, busca-se cada vez mais a independência de poder,
ou como se denomina “soberania” sobre o determinado território. No Brasil, este
objetivo de conquista da soberania se deu desde o ano de 1822, ocasião da
proclamação da Independência do Brasil.
Atualmente quando se estuda o Estado juridicamente considerado, não é
possível deixar de lado os seus elementos essenciais de formação, ou seja, a
existência de um poder soberano, de um território ocupado por um determinado
povo com suas importantes finalidades.
2 A finalidade do Estado
O Estado moderno, identificado cada vez mais com as necessidades de
ordem e de realização dos valores humanos, procura a defesa dos interesses
individuais e coletivos visando ao bem comum.
7 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1990, p.86.
Ao lado do povo, do poder e do território, faz-se presente a finalidade, pois,
não é possível imaginar que, em um determinado espaço, pessoas que vivem
subordinadas a determinadas regras e ordens não tenham uma finalidade que os
uma em busca da satisfação do bem comum.
No estudo sobre o Estado, a primeira imagem ou mesmo conceito é a de uma
organização que tem a intenção de controlar todos os atos individuais e coletivos.
Imagina-se um poder organizado que tenha sempre a intenção de coagir e
interferir em todas as áreas, seja na política, na economia, no social ou na própria
cultura. Tais intervenções são queridas e desejadas, no entanto, modernamente, ao
se aprofundar os ideais de democracia, somente têm cabimento de houver
autorização legislativa. Ou em outras palavras: para que haja democracia, as
intervenções estatais somente podem restringir ou limitar o exercício do direito à
liberdade e à propriedade privada se e enquanto houver autorização do povo
reunido no Legislativo.
O Estado não tem somente esta imagem; e é por meio dele que a sociedade
consegue expor os objetivos na busca dos interesses comuns.
O Estado politicamente organizado possui uma lei maior, conhecida por
Constituição, que sintetiza interesses que a sociedade almeja alcançar, revelados
pelo momento histórico da época, relacionados a vários fatores sociais e culturais.
Formado por fatores anteriormente citados, durante épocas diferentes, o
Estado determina regras ou mesmo normas que se inclinam para a busca na vida
social de uma convivência pacífica e ordeira.
Várias são as classes sociais, no meio das quais vive e convive a pessoa,
inserida na situação econômica de cada região; o Estado deve ter a preocupação de
desenvolver ao menos a igualdade formal entre todos.
A finalidade do Estado é buscar o bem comum, porém sempre há a
expectativa de como pode ocorrer a revelação em comum desses interesses, uma
vez que foi formado após uma histórica evolução da sociedade integrada por
diversidade cultural; se cada um dos pólos aquilo que eventualmente surge em seu
pensamento, sem parâmetros impostos pela própria sociedade, com o aval do
Estado-legislador, não haverá resultados sociais a serem atingidos, mas, sim, o
caos.
O povo se encontra e se organiza sobre determinada forma por meio da qual
pratica política expressando os seus interesses. O Estado-legislador é o órgão que
procura direcionar todas as manifestações de interesses, tentando compô-las de
uma forma harmônica, criando aquilo que a doutrina convencionou batizar pelo
nome de direito novo.
O ser humano tem seus anseios revelados em todas as áreas já conhecidas,
seja na cultura, na educação, na política, na economia, na sociedade, e em função
disto, o Estado-legislador moderno procura corresponder com a própria organização
impondo ações para melhorar ao máximo as condições de vida de cada um, seja na
diminuição de mortalidade infantil, redução da fome, combate à violência urbana,
eliminação de doenças, diminuição do analfabetismo, melhora no transporte coletivo,
elevação no atendimento de saúde pública, enfim várias outras atitudes que
demonstram ações visando ao interesse público.
O Estado tem por sua finalidade a preocupação em buscar o bem comum
diminuindo as diferenças das classes sociais, proporcionando a presença da justiça
para todos, indistintamente, fazendo valer o conquistado e escrito na Constituição
sobre os direitos e deveres individuais e coletivos.
Em muitos centros urbanos não há um pleno respeito ao conceito da
promoção da dignidade e dos direitos humanos o que exige a presença do Estado
ser compreendido como o Estado-legislador, criando o direito novo, o Estadoadministrador,
executando as ordens contidas nas leis, e, o Estado-juiz exercendo o
controle de legalidade do sistema. Já foi dito que o Legislativo é o órgão sobre a lei,
podendo até mesmo revoga-la; a Administração é o órgão sob a lei; e o Judiciário é
o órgão para a lei.
Está na finalidade do bem comum promover a liberdade das pessoas, longe
dos constrangimentos e desprezos promovidos pela prática de racismo, trabalho
infantil, discriminação da mulher, políticas contrárias ao bem-estar dos idosos entre
outras injustiças.
Por outro lado, em muitos casos já demonstrados na própria história, ficou
certa a participação do próprio Estado na prática de injustiças contra a sociedade,
acreditando-se, naquele momento histórico, como um ideal na realização do bem
comum, porém sem a participação da vontade do povo; naqueles momentos vividos
e conhecidos da história da humanidade e também deste país, o Estado equivocouse
proporcionando épocas de desespero para muitas pessoas, transformando e
alterando as reais finalidades tão importantes para o bem comum.
O Estado procura estar presente em todas as situações e momentos
históricos, evoluindo e buscando novas regras de imposição aos comportamentos
humanos na busca da melhor convivência harmoniosa.
Este país é um exemplo constante de mudanças e evoluções sociais
provocadas pela necessidade da modernidade reivindicada pelo povo e
demonstradas a partir do empenho de modernização da Constituição Federal,
criação do Estatuto da Criança e do Adolescente, da atualização de leis tal qual a
reformulação do Código Civil para a sociedade contemporânea.
No campo da finalidade do Estado visando ao bem comum, atualmente
buscam-se mudanças nas regras políticas de como o povo pode e deve melhorar os
seus representantes.
A educação e a saúde encontram-se sob constantes estudos dentro da
finalidade social proposta pelo Estado, à busca do aperfeiçoamento de soluções
para os problemas sociais e individuais.
O Estado, desde a sua criação, tem em sua preocupação política a
preservação e manutenção da ordem pública interna e defesa externa, fortalecendose
na sua constituição e liberdade de ação; preservando-se o território, o povo e a
manutenção da soberania.
Com esta finalidade, na busca do bem comum de toda a sociedade, ao lado
de cada um desenvolvem-se trabalhos de contenção do que possa provocar a
inquietação e a perturbação da ordem social, desempenhando-se com a prática dos
devidos mecanismos de respeito ao ser humano.
Por meio de órgãos administrativos pertencentes ao Estado e ainda pelo
empenho dos órgãos jurisdicionais busca-se a solução de conflitos recorrendo-se até
mesmo ao uso da força, porém, amparada pela lei.
Muitas vezes, neste sentido da busca do bem comum, o povo organizado
reivindica regras e normas de convivência que são colocadas em prática com
aceitação de todos sob o manto do poder; neste sentido se faz presente o Estado,
revelado em perfeita harmonia com a existência do Direito, para a realização da
finalidade em busca do bem comum da sociedade.
3 As funções do Estado
Nas funções do Estado, estuda-se a relação existente entre as finalidades
que o Estado procura alcançar. Estudos demonstram que o Estado está organizado
de maneira que possibilite o exercício de realizações das finalidades em favor do
individuo e da sociedade.
O Estado moderno atual não deixou de lado as suas características básicas
de formação, estudadas e exploradas muito intensamente desde o século XVIII.
Naquela época, durante a formação e entendimento do fenômeno político,
para que o Estado não continuasse na prática abusiva do seu poder indiscriminado,
Montesquieu8 conceituou a necessidade da existência do poder, porém dividido em
três, com autonomia própria, interdependente, buscando-se o fim comum sem as
violações de direito, seja individual ou coletivo.
Os três poderes existentes, ou seja, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário
estabeleceram-se separados com o controle fiscalizador de um sobre o outro; e esta
formação tornou-se de primordial importância no exercício do poder estatal na
imposição das forças existentes conforme a sua organização, sem o cometimento de
abusos.
Por meio destes três poderes divididos e inseridos na estrutura e organização
do Estado, no exercício de suas funções, o indivíduo integrante e formador da
sociedade obtêm as regras de comportamento para o devido convívio social.
Conforme a existência das funções, o Estado revela as regras de
comportamento que devem ser cumpridas, tanto para a sua própria organização
estrutural, quanto para toda a sociedade, e isto se revela através, inicialmente, do
Poder Legislativo, cuja existência está para a criação das regras, das normas legais,
revelando-se de forma política todos os interesses que um determinado povo
pretende na busca da realização do bem comum. Daí se diz que cabe ao Poder
Legislativo criar o direito novo, derivando daí a norma segundo a qual ninguém
poderá ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Tal idéia surge da constatação de que o Legislativo representa o povo. Se a
democracia é o sistema de governo dirigido pelo povo, entende-se que somente ele
8 MONTESQUIEU, Do espírito das leis. Tradução de Jean Melville. São Paulo: Martin Claret, 2004, Livro XI,
p. 165.
tem o poder de limitar a própria liberdade, o que se faz só e somente só pela lei.
Na estrutura do Poder Legislativo o povo tem a oportunidade de participar
direta ou indiretamente da expressão e revelação de seus interesses, conforme a
época, momento político, social e econômico na criação das leis.
Essas leis surgem para a organização social, atingindo toda a estrutura de
direitos e deveres do Estado para com o cidadão, do cidadão para com o Estado e
do cidadão para cada cidadão.
Na prática, o Estado por meio do Poder Executivo coloca em ação os limites e
regras que foram estabelecidos pela própria vontade do povo expressa nas ordens
emanadas do Poder Legislativo, enquanto observadas as regras da convivência
democrática.
O Poder Executivo em conjunto com o Poder Legislativo revela o quanto se
faz presente o princípio da legalidade, sobretudo no exercício do poder
administrativo sobre cada individuo; enquanto o Poder Legislativo participa com atos
editados de forma abstrata em direção de todos os indivíduos indistintamente, o
Poder Executivo tem como campo de ação a imposição da prática daquilo que foi
determinado pela lei, ou seja, conforme as regras impostas. O Poder Executivo
chama-se executivo porque tem como competência essencial dar execução às
normas legais editadas pelo Legislativo.
Muitos confundem o Executivo com a Administração. Não tem sentido tal
confusão. O Poder Executivo quase sempre somente administra, bem verdade,
muito embora, no Brasil, também legisle por meio das medidas provisórias, criando
direito novo. O Poder Legislativo legisla, mas também julga as mais altas
autoridades da República e administra seus serviços. O Poder Judiciário julga,
resolvendo conflitos individuais, mas também legisla para preencher lacunas e
administra seus serviços.
O Direito Administrativo tem como objeto todos os atos e os contratos
celebrados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo Judiciário, enquanto estes
poderes administram seus serviços. Todos esses atos estão sob o regime jurídicoadministrativo.
O objeto do Direito Administrativo é o ato e os contratos celebrados
pelo Legislativo, pelo Executivo e pelo Judiciário no exercício das competências a
eles atribuídas para a administração de seus serviços. Deriva daí a idéia segundo a
qual todos os atos do Legislativo, do Executivo e do Judiciário praticados no
exercício das atribuições a eles conferidas para administrar serviço público estão
sob a lei e não sobre a lei.
Para o entendimento das funções do Estado, vale recordar a cátedra de Celso
Antônio Bandeira de Mello quando invoca Hans Kelsen:
[...] Kelsen sustenta que as funções estatais na verdade são duas: a
de criar o direito, legislação, e a de executar o direito, o que tanto é
feito pela administração como pela jurisdição.9
Assim também entende o grande professor10 brasileiro que considera a
existência das funções jurisdicional e administrativa.
Na transição do século XIX para o XX, no direito alemão, manifestou-se Otto
Mayer, falando em atividades do Estado elegendo as atividades Legislativa,
Executiva, Judicial e a Governamental como os poderes existentes.
Porém, até hoje continua forte a tradicional conceituação deixada por
Montesquieu11, exatamente no interesse de buscar a harmonia, eliminando a
possibilidade de concentrar todos os poderes em nome de um único órgão.
Nesta chamada divisão de poderes, busca-se a possibilidade de o Estado
impor as normas abstratas criadas pelo Poder Legislativo, em ações concretas
9 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros,
2004, p.27.
10 Ibid, p.28.
11 MONTESQUIEU, op. cit., p. 166.
realizadas pelo Poder Executivo e pelo Judiciário.
Nas condutas do Estado, por meio das suas funções do Poder Executivo,
encontra-se a organização que faz a conversão da norma abstrata em ordem
concreta, levando ao cumprimento dos deveres, preservando-se direitos.
Neste entendimento é que se encontra como integrante de uma das
organizações do Estado a prática de Polícia: atribuída a um órgão do Estado que
trata da segurança pública e exerce o seu papel amparado na lei.
A estrutura da Instituição Policial está inserida na prática do Poder Executivo,
onde se observa a necessidade da imposição do Estado no controle dos direitos e
deveres individuais e coletivos para uma situação mais ampla entendida como o
desenvolvimento da ordem pública.
Considerados o Poder Legislativo e o Executivo, conforme já conceituado por
Montesquieu, no século XVIII, o Poder Judiciário terá a função de revelar a vontade
do Estado de solucionar conflitos nos casos concretos quando coloquem em
posições antagônicos interesses privados ou públicos.
O ser humano, ao conviver em grupo ou em sociedade, vive constantemente
em conflito por disputa do controle sobre interesses próximos. Nesta disputa revelase
tanto o interesse privado como o público, pois se coloca em prática a ordem
abstrata e genérica da lei a receber concreção da administração criando-se a
harmonia na convivência humana pelo cumprimento de modelos sociais e
historicamente revelados.
O Poder Judiciário se faz necessário quando há conflito, litígio entre
interesses concretizados. A partir de uma norma existente imposta para toda a
sociedade, que gera direitos e deveres, a sociedade modela os comportamentos
autorizados, vedando os proibidos.
Porém, há situações que geram conflitos de interesses de particulares com
particulares, de particulares com o Estado ou vice-versa, sendo necessária à
atuação do Poder Judiciário para a busca de soluções.
Em uma época mais antiga, o homem resolvia os seus conflitos segundo as
suas próprias razões e força. Com a sua própria evolução e com o surgimento do
Estado, passou-se a controlar os conflitos solucionando-os por meio da justiça
proposta pelo controle do próprio Estado.
Nesta abordagem, Vicente Greco Filho escreve:
O direito estrutura-se, como da exposição histórica se depreende,
de forma que, entre os direitos subjetivos e a vontade arbitrária de
alguém, se interpõe a atuação da jurisdição, o poder de dizer o
direito, garantido dentro do estado, mas que pode controlar a própria
atividade dos administradores públicos.12
Com os estudos da formação dos Poderes exercidos pelo Estado-juiz, colocase
em prática a norma abstrata criada pelo Legislativo endereçada a todos os
indivíduos e resolve-se individualizando a solução, determinando-se qual caminho
deve ser tomado.
Desta forma o Judiciário resolve os conflitos de interesses no plano concreto
e põe fim à antiga prática da solução dos problemas pela utilização da força
individual, convertendo-se numa justiça realizada pelas próprias mãos.
O sentido de acabar com a “justiça pelas próprias mãos” é que se revela uma
das conquistas do Estado de Direito; agindo-se conforme a aplicação da lei, o
Judiciário usa instrumentos ou mecanismos para revelar a justiça no caso concreto.
No exame destes entendimentos, Alexandre Gropalli manifesta-se:
[...] A declaração do direito e a observância da lei são obtidas
normalmente por meio do processo o qual, como o define
Chiovenda, é o complexo de atos coordenados visando provocar a
atuação da vontade concreta da lei por meio dos órgãos da
jurisdição, relativamente a um bem que o autor pretende seja
12 GRECO FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro. São Paulo: Saraiva, I988, p.35.
garantido por essa lei.13
O Judiciário tem como função promover a tutela do direito abstrato e colocar
em prática as ordens emanadas do Legislativo. No Judiciário, coloca-se em patamar
de concretude o que está abstratamente na lei, na norma. Não se exerce a justiça
conforme a sua vontade, porém conforme o embasamento nos parâmetros da lei.
As nações procuram estabelecer as regras de convivência geradoras de
direitos e deveres individuais e coletivos, registrados em uma lei maior denominada
Constituição; essas Constituições nascem por razões da própria evolução da
sociedade, procurando estabelecer parâmetros para todos, primando-se pela
existência dos princípios da igualdade, liberdade, legalidade. Outras Constituições
nascem como resultados de movimentos revolucionários, muitas vezes até violentos,
que procuram estabelecer mudanças nos comportamentos sociais de forma rápida e
sem acomodações culturais. Sejam as substituições constitucionais pacíficas, sejam
as rupturas violentas, um novo texto significa bem ou mal toda a substituição da
estrutura jurídica de um Estado.
As Constituições instituem em seus textos como a sociedade e o Estado
devem organizar-se em todos os aspectos, sejam culturais, econômicos, políticos e
sociais.
A existência das funções do Estado deve estar expressa neste texto legal
considerado como o ápice da pirâmide no sistema de leis e, por conseguinte, de
todo o ordenamento jurídico.
Nas Constituições de vários países é que se encontra a definição dos
poderes; no Brasil, a Constituição Federal promulgada em 1988 estabelece em seu
texto o entendimento deixado por Montesquieu14 sobre a tripartição dos poderes,
13 GROPALLI, op. cit., p. 223.
14 MONTESQUIEU, op. cit., p. 166.
declarando a necessidade desta divisão para impedir o abuso do poder, controlando
de tal forma a evitar o seu exercício arbitrário.
Diz o artigo 2º do texto constitucional: São poderes da União, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário15; e conforme já aqui
exposto, estes poderes se relacionam de forma harmônica entre si e exercem algum
controle sobre o outro, tornando-os interdependentes.
Exercendo as suas funções, o Estado alcança as suas finalidades. De forma
específica cada poder tem as suas funções precípuas, muitas vezes, exercendo
também funções que não lhe sejam ontologicamente sua. No Brasil o Executivo cria
direito novo editando medidas provisórias; o Judiciário também ao colmatar as
lacunas do ordenamento nos termos do art. 5º, da Lei de Introdução do Código Civil;
e o Legislativo, algumas vezes, converte-se em tribunal. Não há poderes absolutos.
Todos os poderes são relativos e passíveis de controle interno e externo.
A Constituição estabelece, em capítulos próprios, todas as funções e
conseqüentemente a organização dos poderes. Sobrelevado que tanto o Legislativo,
como o Judiciário e o Executivo exercem função administrativa, submetendo, pelo
menos neste domicílio, os seus atos aos comandos legislativos.
O Executivo, por sua vez, além da prática principal de administrar, também
pratica atos do Judiciário quando realiza julgamentos em processos administrativos,
e ainda edita atos próprios do Legislativo quando faz publicação de normas ou
regulamentos para o bom andamento de determinado setor público. É bem verdade
que os julgamentos administrativos não transitam em julgado, e, as normas
regulamentares não têm o condão de criar direito novo. Mas há julgamento e há
expedição de normas genéricas na hipótese dos regulamentos.
As funções do Estado revelam-se pelo exercício dos poderes
15 PINTO, Antônio Luiz de Toledo. WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos. CÉSPEDES, Lívia. Constituição
da República Federativa do Brasil. 33. ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p.5.
desempenhados pelos respectivos órgãos.
4 A organização do Estado
No objetivo de realizar as suas finalidades, no exercício prático de suas
funções, o Estado se estrutura na organização política e na organização
administrativa; assim está na Constituição Federal em seu artigo 18: A organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
constituição.16
Numa visão mais ampla, entende-se que o Estado organizou-se disciplinado
nas divisões territoriais e funcionais de acordo com as atuações dos poderes e forma
de governo; e isto se revela conforme as características empreendidas pela cultura
sócio-jurídica de cada determinada época.
No Brasil, a partir da Constituição Federal estabeleceu-se que, no território
nacional, a organização política estruturou-se na independência da União, Estados,
Município e Distrito Federal. Esta divisão política revelou o entendimento segundo o
qual existe a independência e autonomia para a prática de funções exercidas
normativamente pelos Poderes.
Para a prática dos interesses e finalidades, o Estado utiliza-se desta estrutura
política e organiza-se administrativamente na criação de órgãos, ocupados por
pessoas chamadas de agentes públicos que desempenham suas funções conforme
o estabelecido na Constituição. Não há poderes estatais fora da Constituição.
Por meio da estruturação administrativa o Estado coloca em prática a
prestação de serviços, conforme a respectiva competência, autonomia e atribuição.
16 PINTO, op. cit., p.22.
Para tanto organiza seus órgãos com os seus respectivos servidores, manifestando
a sua vontade de acordo com a necessidade dos interesses públicos.
Desta forma encontra-se a figura do Estado representado pelos seus órgãos
compostos pelos seus servidores e agentes públicos que desempenham os
respectivos papéis conforme as competências a eles ligadas.
Neste caminho, Alexandre Groppali escreve:
[...] A lei, a sentença, o provimento administrativo, não são atos das
pessoas e dos cargos, referidos ao Estado, apenas em seus efeitos
ativos e passivos, como aconteceria se tratasse de relações entre
representantes e representados, mas são em si e por si, verdadeiros
e autênticos atos do próprio Estado.17
A função policial assim está encarta no domínio do Direito Público, mais
precisamente na área do Direito Administrativo, conforme estabelecido na
Constituição Federal, no artigo 144:
A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes
órgãos:
I - ......
II - .....
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.18
Na estrutura organizacional do Estado está a Instituição da Policial Militar
apontada como uma das responsáveis para desenvolver atividades de policiamento
nas vias e logradouros públicos na garantia da segurança pública, bem como numa
situação mais ampla, na preservação da ordem pública em respeito ao interesse e
bem comum da população.
Os órgãos que estabelecem esta atividade em nome da Administração
Pública estão concentrados sob o Poder Executivo seja federal, estadual ou
17 GROPPALI, op. cit., p. 200.
18 PINTO, op. cit., p.95.
municipal.
5 O Estado Polícia e o Estado de Direito
No passado mais distante, voltando-se à Idade Média, sabe-se que as leis
impostas pelo Estado eram aquelas oriundas dos reis e da Igreja que representavam
a vontade divina. Atribuía -se a origem do poder político na vontade de Deus.
Predominou o absolutismo, representando a submissão do povo à vontade
dos reis. “Rex est lex”. Esta forma de governar atingia todos, de forma que os
súditos, muitas vezes, viviam sob constantes arbitrariedades, pois ali não estava a
vontade soberana vinda do povo não havia critérios para a aplicação de um
tratamento justo. Juridicamente diz-se que tal governo refletia a existência do que se
convencionou chamar pelo nome de Estado-polícia que se encontra sobre e não sob
a lei.
No decorrer dos tempos e conforme os devidos registros históricos, esta
forma de governo foi alterando-se e fundamentando-se nos pensamentos de
Aristóteles, fazendo surgir cada vez mais uma exigência de racionalidade no
exercício do poder.
Um dos primeiros sinais de mudanças para a humanidade ocorreu com a
revolução americana; naquela época referenciou-se o problema na “Declaração de
Direitos do Bom Povo de Virginia”, de 12 de junho de 1776, como também na
Revolução Francesa, com a “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão”, de
26 de agosto de 1789.
As duas Declarações mudaram comportamentos políticos, econômicos,
sociais e culturais de todos aqueles que formavam a sociedade da época, tornandoos
responsáveis pela alteração positiva das legislações mais modernas dos dias
atuais.
O Estado organizado auto-ajustou-se com os seus poderes constituídos,
porém presentes às necessidades de se desenvolverem controles sobre as
possíveis práticas de arbitrariedades.
Com as normas outorgadas pelas Declarações já citadas, evidenciou-se a
necessidade da participação popular para auxiliar as diretrizes e apontar os
caminhos do governo; nelas foram revelados os princípios da igualdade, liberdade e
legalidade que moldaram o respeito ao ser humano, seja para os administrados,
como também para os administradores.
Assim diz os artigos I e II da Declaração de Direitos de Virgínia:
I – Que todos os homens são, por natureza, igualmente livres e
independentes, e têm certos direitos inatos, dos quais, quando
entram em estado de sociedade, não podem por qualquer acordo
privar ou despojar seus pósteros e que são: o gozo da vida e da
liberdade com os meios de adquirir e de possuir a propriedade e de
buscar e obter a felicidade e segurança.
II – Que todo poder é inerente ao povo e conseqüentemente, dele
procede; que os magistrados são seus mandatários e seus
servidores e, em qualquer momento perante ele responsáveis. 19
Neste mesmo entendimento a Declaração dos Direitos dos Homens e do
Cidadão trouxe mudanças, quando tratou solenemente dos direitos naturais dos
homens e que influenciam até os dias atuais a promoção dos direitos e deveres de
todos, inclusive daqueles que administram as pessoas e as coisas públicas. Diz os
artigos 1º, 5º e 6º da Declaração sobre a liberdade e o respeito que todos devem
desenvolver:
Artigo 1º - Os homens nascem e são livres e iguais em direitos. As
distinções sociais só podem fundamentar-se na utilidade comum.
Artigo 5º - A lei não proíbe senão as ações nocivas à sociedade.
Tudo que não é vedado pela lei não pode ser obstado e ninguém
pode ser constrangido a fazer o que ela não ordene.
Artigo 6º - A Lei é a expressão da vontade geral. Todos os cidadãos
19 http://www.militar.com.br/legisl/direitoshumanos/declaracaodevirginia.htm. Acesso em: 12 set. 2005.
têm o direito de concorrer, pessoalmente ou através de mandatários,
para a sua formação. Ela deve ser a mesma para todos, seja para
proteger, seja para punir. Todos os cidadãos são iguais a seus olhos
e igualmente admissíveis a todas as dignidades, lugares e
empregos públicos, segundo a sua capacidade e sem outra
distinção que não seja a das suas virtudes e dos seus talentos.20
Com as declarações, evidencia-se o Estado de Direito tornando-se
fundamental na vida societária, já que a partir da sua visão colocaram-se todos os
indivíduos em condições de igualdade e legalidade, obedecendo-se ao próprio
princípio não só as pessoas, mas também a própria Administração.
Este princípio obriga a aplicação dos atos do Estado em condições de
igualdade, valendo dizer que as leis existentes são abstratas para todas as pessoas,
de forma igualitária. Portanto, se existe uma aplicação, deve ser estendida a todos
colocados na mesma situação jurídica. .
No Estado de Direito o princípio da igualdade, exige a participação do povo na
organização e formação do Estado com conseqüente atuação do governo. Torna-se
evidente que as leis que surgem vêm da vontade do povo tendendo a buscar o
respeito aos seus direitos.
Para o Estado de Direito, diferentemente do Estado de Polícia, o indivíduo
participa do poder, sobretudo na elaboração das leis pela eleição de seus
representantes.
As Constituições mais modernas e voltadas para o homem têm em seu texto
a preservação da participação do povo, desenvolvendo, assim, a prática da
cidadania.
O Estado, para exercer as suas funções, utiliza-se da sua administração que
deve estar sob o Estado de Direito na obediência aos comandos da lei, e assim
sendo, todos aqueles administrados devem obediência ao ordenamento jurídico
20 http://www.militar.com.br/legisl/direitoshumanos/declaracaoodohomemecidadao.htm.Acesso em 13 set. 2005.
preparado pelo próprio povo; portanto, como escrito nas Declarações já citadas.
Neste Estado de Direito conquistado pela própria evolução do homem em
busca de seus direitos, prevalece o princípio da soberania popular, conforme se
conhece: todo poder emana do povo e somente em seu nome poderá ser exercido.
Esta realidade, de forte inspiração rousseauniana, não é de agora, nem uma
inovação, nem mesmo uma modernidade, pois, no passado, as declarações já a
previam em seu texto, mantendo-se até os dias de hoje, conforme redação do artigo
1º da Constituição Federal Brasileira, que diz em seu parágrafo único: Todo o poder
emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituição.21
O parágrafo único do artigo 1º preserva a participação popular e, por
conseqüência, a cidadania e a formação do Estado de Direito. Diferentemente, o
Estado de Polícia era aquele Estado que promovia e ainda promove o desrespeito e
a arbitrariedade do administrador; a Administração desse Estado não tinha radicação
na vontade do povo. A soberania era exclusiva do governante que exercia a
administração sobre a lei, ou seja, muitas vezes sem a existência da própria lei ou
mesmo sem a formalidade de autorização envolvendo o poder legislativo.
No Estado de Polícia, os princípios constantes e importantes da humanidade,
tais como a igualdade, a liberdade, a legalidade e a justiça não faziam nenhum
sentido com as exig&encias do Estado de Direito; sobre este entendimento relata
Vinício Ribeiro:
Por tudo o que atrás, em traços largos, fica dito, se depreendem
quais as características principais da administração no Estado
Polícia:
a) a administração estava, ainda, para além do jurídico, a sua
actividade era juridicamente irrelevante, representava o exercício
dum poder de facto;
b) centralização do aparelho administrativo: o rei, assistido pelos
21 PINTO, op.cit., p.3.
seus colaboradores e conselheiros era o titular único de todo o
poder, exercia-o arbitrariamente; ainda não havia divisão de
poderes;
c) concepção demofílica e unilateral da administração;
d) ausência de garantias e de direitos fundamentais. O súbdito
encontra a sua protecção na confiança que tem de que o monarca
não invada os direitos que são sancionados pela lei natural e pelo
costume.22
No Estado de Polícia o governante ignora o princípio da legalidade e não tem
preocupação alguma nas elaborações das leis, não há nenhum incentivo para a
participação popular.
No Estado de Direito, fortalecem-se os poderes dentro de sua autonomia e
harmonia, sinalizando-se, de forma muito importante, o princípio da legalidade;
assim está no artigo 5º do texto constitucional:
Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros, residentes no país
a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I – Homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos
termos desta constituição;
II – Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei.23
Ao povo, por meio de seus legisladores, formalizam-se determinadas leis
caracterizadas por serem abstratas e dirigidas a todos; portanto, administrados e
administradores devem segui-las, e neste sentido o artigo 37 da Constituição
Federal em seu caput diz que: A Administração Pública direta e indireta de qualquer
dos poderes da União, Estados, Distrito Federal, e municípios devem obedecer ao
princípio da legalidade.24
O administrador público não pode ignorar o Estado de Direito que é
alimentado juridicamente pelo princípio da legalidade, para se valer da sua própria
22 RIBEIRO, Vinício A. P. O Estado de direito e o princípio da legalidade da administração. 2. ed. Coimbra:
Coimbra Editora, 1981, p.22.
23 PINTO, op. cit., p.5.
24 Ibid., p.39.
vontade O voluntarismo, muitas vezes, carregado de arbitrariedade, não se pauta
pela legislação existente. Para os dias atuais em pleno desenvolvimento da
modernidade no país, não se tolera o desrespeito à norma e conseqüente prática da
arbitrariedade própria de um Estado de Polícia. Deve-se cada vez mais evidenciar a
importância da existência de um Poder Legislativo compromissado com a vontade
do povo, para deixar a sociedade cada vez mais livre e consciente para a prática de
seus direitos e deveres.
6 O Estado judicializado
Quando o Estado tem a preocupação de organizar-se e desenvolver suas
funções de uma forma que atenda os interesses individuais e coletivos em busca do
bem comum, moldado às regras existentes revela-se o Estado judicializado, ou seja,
o Estado no qual todos os atos, sem exceção, possam ter seu controle de legalidade
exercido livremente pelo Judiciário.
Para que a Administração Pública trabalhe sob este modelo, deve estar
subordinada às normas, residindo no patamar infralegal.
A principal legislação existente no país é a Constituição Federal, que, por
conseqüência, leva todo o ordenamento jurídico a obedecer à regra piramidal
estudada por Hans Kelsen.
No Estado judicializado, as normas existentes devem estar organizadas sob o
princípio hierárquico, levando a serem respeitadas como modelos de solução de
conflitos, evitando-se a autotutela, de direitos e de interesses.
Na existência do Estado judicializado, a sociedade vive nos parâmetros das
normas jurídicas e sociais, e buscam as soluções dos eventuais litígios ou conflitos
de seus direitos e deveres através das leis existentes. Vive-se numa sociedade
evoluída com propósitos de se alcançar à harmonia e a realização do bem comum.
As sociedades existentes que não conhecem a prática do Estado de Direito
não conhecem o Estado Judicializado, pois não estão fortalecidas pelo poder de
elaboração de leis. É constante a utilização do uso da força individual.
A prática na solução de conflitos por meio da força e da ignorância das leis
não cabe num Estado formalizado pelo Estado de Direito que pratica a democracia,
devido exatamente à participação do povo na elaboração das leis.
O Estado Judicializado proporciona o encontro de normas para todo o
comportamento social que o próprio homem desenvolve.
Nas épocas mais antigas de convivência dos povos, o Estado era
caracterizado como Estado de Polícia, não possuía ao menos o controle da conduta
dos governantes. Não havia qualquer espécie de sistema normativo garantidor de
direitos individuais. Nem era possível pensar-se em liberdade, em segurança e em
privacidade.
Desta forma, aquele que pretendesse algo, fruto de qualquer litígio por
interesses, não raras vezes, valia-se da força individual. O Estado não era o Estado
de Direito que, por sua vez, também não era o Estado Judicializado; havia a
inexistência das normas ou regras de convivência, e portanto, imperava a injustiça e
a falta de controle de legalidade.
O Estado judicializado promove uma relação de convívio social entre os
homens sendo um freio para seus comportamentos, seja para os administrados
como também para o administrador. Nesta lição, diz o professor Celso Antônio
Bandeira de Mello:
A lei não deve ser fonte de privilégios ou perseguições, mas
instrumento regulador da vida social que necessita tratar
eqüitativamente todos os cidadãos. Este é o conteúdo políticoideológico
absorvido pelo princípio da isonomia e juridicializado pelos
textos constitucionais em geral, ou de todo modo assimilado pelos
sistemas normativos vigentes.25
O Estado que se faz presente da forma judicializado tem em sua regra
principal na Constituição, lei positivada que estabelece todo o ordenamento jurídico
para todo o território ocupado pelo povo. Este povo formado e informado pela
consciência do Estado estruturado e organizado sob a observância e cuidados das
leis e normas, desenvolve cada vez mais a prática do respeito ao próximo.
Resultante dessa idéia é o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Se o
Estado é judicializado tal significa que todos os seus atos são atos jurídicos, ou seja,
passíveis de terem o controle de legalidade submetido ao Poder Judiciário. Não
existe, assim, qualquer tipo de imunização de poderes estatais, segundo a lição de
Garcia de Enterria.26
Os povos civilizados conseguiram submeter às autoridades estatais a lei, e tal
é o limite definidor do Estado democrático. Se é o povo que cria a lei, então há
democracia. Vice-versa, há ditadura.
7 O Estado democrático social de direito
A sociedade desde a sua organização evoluiu de acordo com os
comportamentos humanos diante das suas respectivas realidades sociais, culturais,
políticas e econômicas; essas mudanças são acompanhadas pelo Estado na relação
existente entre as pessoas.
À medida que se desenvolvem, os seres humanos demonstram as
necessidades de fortalecer a existência da sociedade aprofundando-se em novas
25 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3. ed. São Paulo:
Malheiros, 2003, p.10.
26 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder. Madrid: Civitas, 3. ed.,
1989, p.45.
regras de comportamentos individuais e coletivos na meta de uma convivência
pacífica sem graves violências ocorridas no passado.
O Estado, desde a sua formação passou pela fase do absolutismo, exerceu o
seu poder caracterizado pelo Estado de Polícia, passou para o Estado de Direito,
fortalecido pela ação do Poder Judiciário, estruturando o Estado Judicializado.
Com a modernidade e globalização no mundo, as culturas dos povos,
somadas às realidades culturais, sociais, políticas e econômicas vêm trazendo
mudanças diante das preocupações do Estado para com os indivíduos na
preservação dos direitos de cada um.
O Estado atual, em pleno início do século XXI, tem se mostrado não só como
um Estado de Direito, mas mais completo, conceituado como Estado Democrático
Social de Direito, assumindo uma postura de promotor dos direitos e não só como
garantidor.
Com o atual comportamento da sociedade, uma nova relação com o Estado
vem desenhando-se, surgindo novos vínculos com sujeitos indeterminados, novas
demandas, finalidades, interesses difusos e coletivos, direitos sociais e direitos
humanos universalizados.
Nestes novos tempos, prova-se uma coletivização de determinados
interesses que refletem em mudanças nos conflitos a serem resolvidos,
diferenciando-se, portanto, das relações individuais; novos direitos surgem os quais
fazem que as relações sociais tornem-se mais rápidas.
Os segmentos de novos grupos da sociedade reivindicam direitos e ao
mesmo tempo tutela do Estado em situações ainda não vistas; como exemplo, os
direitos dos negros, dos idosos, dos portadores de deficiência, a promoção de
proteção às crianças e adolescentes e, atualmente, o combate à violência contra as
mulheres.
As pessoas se relacionam de forma diferente, divertem-se de maneira
diferente; há uma proliferação de direitos difusos e coletivos, o que tem feito surgir
novas leis com grande carga de interesses sociais; a partir da própria Constituição
Federal surgiram os juizados especiais, o próprio Estatuto da Criança e do
Adolescente, o Código de Defesa do Consumidor, demonstrando novos interesses a
serem protegidos.
A necessidade de promover a tutela do consumidor tornou-se uma realidade,
e esta novidade fez surgir a preocupação de proteger a relação de consumo,
protegendo com normas jurídicas as relações que surgem.
No século XX, começou-se falar constantemente dos direitos ou interesses
transindividuais, fruto da preocupação com a questão social provocada pelo
surgimento da sociedade de massa que faz desaparecer a individualidade das
pessoas nas relações econômicas e políticas, como diz Carlos Weis27.
Nesta nova realidade, não se presta atenção somente à titularidade do direito,
mas aos interesses que estão em discussão relacionados à relevância social.
O Estado Democrático Social de Direito tem uma nova relação com a
sociedade, pois cuida mais de direitos humanos em uma nova fase, não individual,
porém no meio social; na transição do Estado liberal para o Estado social,
demonstra-se um Estado interventor e altamente solidário importando-se com os
interesses difusos diante dos direitos econômicos, sociais e culturais.
Com esta posição do Estado Social, a Administração Pública deve agir com
cautela de obediência às leis existentes, não mais contemplando somente o
individuo isolado, mas para todos os reflexos que podem ser causados diante do
aspecto coletivo inserido também nos direitos humanos proclamados pelo mundo
inteiro, reflexo do mundo globalizado.
27 WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporâneos. São Paulo: Malheiros Editores, 2006. p.125.
CAPÍTULO 2
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sumário: 1 O princípio da legalidade. 2 O princípio
da Impessoalidade. 3 O princípio da moralidade. 4 O
princípio da publicidade. 5 O princípio da eficiência.
A Constituição Federal do Brasil positiva os princípios norteadores de toda a
Administração Pública direta ou indireta tanto da União, como dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
A Administração Pública opera com a gestão desenvolvida em diferentes
frentes assumidas pelo Estado. Conceituar ou mesmo definir a Administração tornase
tarefa complexa devido às inúmeras atividades desenvolvidas por ela, porém é
inevitável deparar com as responsabilidades que esta gestão deva tomar para não
se desviar da finalidade indicada pelo povo através do legislador.
Conceituando a Administração Pública, diz Hely Lopes Meirelles:
[...] Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e
interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual
ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao
bem comum.1
A Administração Pública deve ocupar-se dos interesses da sociedade. A sua
atividade não tem o caráter particular, já que, traz consigo o dever jurídico criado
pela lei e que é inescusável. Na Administração Pública, aos seus agentes não cabe
a autonomia da vontade, sobretudo pela existência do Estado de Direito que faz
seguir o disposto no artigo 37 da Carta Magna:
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1989,
p.75.
Artigo 37 – A Administração Pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:2
O dispositivo consagra o que antes foi afirmado. Sob o Estado de Direito, não
só os atos da vida privada são jurídicos, ou seja, estão sob o controle do Judiciário,
mas também todos os atos que hipoteticamente vinculem as autoridades estatais
com os cidadãos.
1 O princípio da legalidade
O princípio da legalidade deve ser considerado o princípio dos princípios. Há
quem diga que é o princípio da igualdade, que tem no postulado da legalidade o
instrumento de sua execução. Se o princípio da legalidade é o mais digno, daí se
extrai que a lei pode desigualar; ao contrário, se o princípio da igualdade é o que se
encontra na mais alta significação, então nem a lei pode desigualar. Assim ensina o
professor Celso Antônio Bandeira de Mello3 em sua obra, O conteúdo jurídico do
princípio da igualdade.
A legalidade alicerça o tão importante Estado de Direito conquistado após a
fase difícil da humanidade, ocasião da vivência sob o absolutismo.
A partir das experiências de vida de muitos que viveram sob o Estado de
Polícia, a conquista do Estado de Direito colocou término às práticas dos
constrangimentos sobre os indivíduos. A Administração Pública passou a trabalhar
não mais com a vontade do soberano, mas de acordo com as manifestações
deixadas pelo povo na elaboração das leis.
2 PINTO, op. cit., p. 39.
3 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2003, p.23, 28-29,47.
Neste sentido, Vinício Ribeiro deixa os seus ensinamentos escrevendo:
Se no século XIX a Administração era discricionária, já que a lei era
um limite e, dentro desse, ela actuava livremente, no século XX toda
a Administração passou a ser regulada, a estar, na sua
generalidade, sob o comando da lei.4
Sendo manifestada a sua origem no movimento liberal, tem os seus sinais na
Bill of Rights, em 1689, colaborando para o início da estruturação do Estado de
Direito. Naquela época, ocorreu o que diz Paulo Otero:
O princípio da legalidade surge, deste modo, como conseqüência de
uma luta política reveladora do triunfo do parlamento britânico sobre
as restantes instituições políticas, sem que estas tenham porém sido
reprimidas.5
Com as mudanças surgidas na Inglaterra, Montesquieu fez as suas
interpretações, no seu De l’esprit des lois, fundamentando, assim, as mudanças que
viriam influenciar até hoje os pensamentos políticos liberais. Assim diz Paulo Otero:
Montesquieu parte do entendimento de que a liberdade consiste no “direito de fazer
tudo aquilo que as leis permitem”.6
O entendimento na época era de que, para ocorrer a liberdade dos homens,
seria necessária a existência de “limitadores” impedindo qualquer abuso. Deste
pensamento de Montesquieu surgiu o postulado dos poderes separados, para que
não houvesse o acúmulo de competência estatal na mesma pessoa ou no mesmo
órgão, diceptando assim a aplicação do princípio da legalidade.
A lei era e é de fundamental importância à garantia da preservação dos
direitos de cada cidadão, não permitindo qualquer margem de abuso e
constrangimento por parte do administrador segundo a sua própria vontade.
Conforme os registros da história, Rousseau deixou importantes
4 RIBEIRO, op. cit., p.57.
5 OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública. Coimbra: Almedina. 2003, p.46.
6 Ibid, p.47.
entendimentos, conforme ensina Paulo Otero:
[...] Rousseau atribui ao povo a autoria das leis: “o povo sujeito às
leis deve ser o próprio autor delas” ou, numa outra formulação, o
poder legislativo pertence ao povo e só a ele pode pertencer, daí
resultando que, sendo a lei a declaração de vontade geral, a
obediência às leis que o próprio povo prescreveu é sempre uma
expressão da respectiva liberdade” (O contrato social).7
Assim como Rousseau, Kant entendeu que a obediência às leis tem a sua
origem na participação do próprio povo; Paulo Otero continua com os seus
entendimentos e cita Kant:
[...] o poder legislativo em Kant, sendo a verdadeira expressão da
soberania, corresponde “à vontade colectiva do povo”, pois, tal
como expressamente afirma, “só a vontade colectiva do povo pode
ser legisladora”.
Como poderá, porém, apurar-se a vontade colectiva do povo?
Sabendo-se que ninguém é injusto para consigo mesmo ao decidir,
“só a vontade concordante e unida de todos, na medida em que
decidem o mesmo cada um sobre todos e todos sobre cada um”
pode ser vontade legisladora.8
O princípio da legalidade, também aparece de forma escrita no artigo 4º e 5º
da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, no ano de 1789,
conforme o texto:
Artigo 4º - A liberdade consiste em poder fazer tudo que não
prejudique o próximo: assim, o exercício dos direitos naturais de
cada homem não tem por limites senão aqueles que asseguram aos
outros membros da sociedade o gozo dos mesmos direitos. Estes
limites apenas podem ser determinados pela lei.
Artigo 5º - A lei não proíbe senão as ações nocivas à sociedade.
Tudo que não é vedado pela lei não pode ser obstado e ninguém
pode ser constrangido a fazer o que ela não ordene.9
A atual Constituição Federal Brasileira traz o princípio da legalidade
estampada para todos os indivíduos que ocupam o território nacional, dizendo o
7 OTERO, op. cit., p.60.
8 Ibid, p. 69-70.
9 http://www.militar.com.br/legisl/direitoshumanos/declaracaodohomemecidadao.htm. Acesso em: 05 out.2005.
texto do artigo 5º inciso II que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”.
Este princípio é a garantia de praticar a limitação da liberdade para cada um e
também o estabelecimento de referência para toda a administração pública, quando
no exercício das suas funções, conforme o estabelecido no artigo 37 da Constituição
Federal.
Com os presentes textos evidencia-se, de forma direta, a presença do Estado
de Direito, e este impõe limites aos indivíduos bem como à Administração Pública
que fica submetida às normas infralegais; assim diz o professor Sérgio Roxo da
Fonseca, por ocasião do II Congresso do Ministério Público:
No Estado de Direito todos os poderes estão definidos por norma
legal, portanto, são limitados. O Estado mudou de residência.
Deixou o patamar supra legal e passou a residir no andar de baixo,
ou seja, no patamar infralegal. Lex est rex.10
O artigo 5º inciso II, já citado, está para controlar as autoridades quando na
prática de seus atos à medida que estabelece limites baseados em leis que, de certa
forma, atingem a proteção dos direitos e interesses de toda a sociedade. A
Administração Pública deverá estar subordinada às leis existentes; portanto, a sua
vontade de agir é originária da legislação.
Entretanto se faz necessário salientar que o art. 5º, inciso II é caracterizado
como limitador das ações do poder público diante dos interesses privados e,
conforme já foi visto em texto anterior, permite levar ao entendimento de que, nas
relações de particular para particular, pode-se fazer tudo aquilo que a lei não proíbe,
mas no setor público se antepõe a barreira do seu preceptivo. Assim se manifesta
Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
10 FONSECA, Sérgio Roxo da. O ato administrativo e a legalidade. In: III Congresso do Ministério Público do
Estado de São Paulo. Caderno de Teses, 8, ago. 2005, p.251.
Segundo o princípio da legalidade a administração pública só pode
fazer o que a lei permite, no âmbito das relações entre particulares,
o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite
fazer tudo o que a lei não proíbe11.
Em seu texto sobre o ato administrativo e legalidade, apresentado em
Congresso, o professor Sérgio Roxo da Fonseca escreve:
Sabe-se que o princípio da legalidade estabelece o Estado de
Direito, Por isso mesmo tendo o poder de revogar a norma
regulamentar, a Administração está a ela submetida enquanto não
for revogada.
E tal subordinação é resultante de dois comandos constitucionais, a
saber, o do inciso II do artigo 5º, e, o do “caput” do artigo 37.
O primeiro comando afirma que na constância da República todos
são iguais perante a lei, incluindo aí administradores e
administrados. A norma regulamentar ou é extensão do comando
legal ou não tem validade jurídica. Daí resulta que tanto os
administradores quanto os administrados estão sujeitos a ela.
Aplica-se, quanto à Administração Pública o princípio “legem patere
quam ipse fecisti (Waline,1963,p.463).
O segundo comando determina que a administração pública deve
obediência tanto à lei quanto à legalidade, aqui incluídas as normas
regulamentares por ela mesma editadas.12
Para a Administração Pública constituída no atual Estado moderno, não se
pode imaginar a sua prática distante do Estado de Direito alicerçado pelo poder
legislativo fortalecido pela vontade do povo.
O princípio da legalidade estabelece a pauta dos direitos e deveres de todos
os cidadãos brasileiros e estrangeiros e serve de única matriz para atuação da
Administração Pública, quando tem o poder de sacrificar juridicamente interesses
individuais, como a liberdade individual e a propriedade privada.
Em complemento a este estudo Alexandre de Moraes, ensina lembrando o
texto de Caio Tácito :
[...] o administrador público somente poderá fazer o que estiver
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Atlas,1998, p.61.
12 FONSECA, op. cit., p.255.
expressamente autorizado em lei e nas demais espécies
normativas, inexistindo incidência de sua vontade subjetiva, pois na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza,
diferentemente da esfera particular, onde será permitida a
realização de tudo que a lei não proíba.13
Na atuação da Polícia Militar, dando substância à Administração na aplicação
das leis, cada vez se torna evidente a necessidade de uma prática administrativa e
operacional sob os parâmetros das legislações existentes.
O Estado de Direito tem matriz no Poder Legislativo, já que existe segundo a
vontade do povo; e esta vontade determina os critérios e forma da elaboração da lei
que será aplicada pelos órgãos do próprio Estado por ela formados; portanto, é de
fundamental importância o princípio da legalidade para as ações da Instituição
Policial Militar, na sua missão de prestar serviços à população em respeito às leis e
às pessoas, auxiliando na busca da realização de suas finalidades.
É escusado dizer que o princípio da legalidade aplicado à Polícia tem duas
faces e um mesmo regime: uma face interna, que se refere à legalidade de sua
estruturação e as relações administrativas de seus componentes e uma face externa
que é representa o resultado de suas relações como prestadora de serviço para a
sociedade civil.
Conforme antes registrado, uma moderna corrente do pensamento jurídico
proclama que o conceito de Estado é o mesmo que sistema normativo. Bem se vê
que esses autores distinguem à perfeição a noção de Estado, como fenômeno
jurídico, do conceito de Nação, como fenômeno cultural. O conceito de Nação,
porque abrange o de Estado, é mais amplo e mais profundo. Segundo tal
concepção, o Estado é a estruturação jurídica de uma Nação soberana, se e
enquanto tiver ela a “competência da própria competência, ou, em outras palavras, a
competência de autolimitar as competências de suas autoridades. Reversamente, se
13 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.99.
esta estrutura jurídica for imposta por potência estrangeira, a Nação não gozará do
status de soberana.
2 O princípio da impessoalidade
Constando no próprio artigo 37 da Constituição Federal, este princípio foi
assim positivado para fortalecer, conforme já mencionado nas atividades do
administrador, o princípio da legalidade. Face aos atributos da abstração e da
generalidade da lei, não se concebe hoje em dia uma norma que não seja impessoal
e genérica. Os romanos já condenavam o “privilégio” (vocábulo que vem de
“privatus” mais “lex”), proibido pela Lei das XII Tábuas, e que, naquela época
significava a criação de uma lei contra e não favorável a uma pessoa ou a algumas
pessoas.
O princípio da impessoalidade conduz o administrador a deixar de lado sua
vontade de agir conforme as suas vaidades e interesses e exige que se torne o
instrumento da soberania estatal, um agente que representa a Administração, um
verdadeiro servo da lei; porém, não um estúpido servo da lei.
Desta maneira, a ação da Administração discípula da impessoalidade deve
estar revestida dos parâmetros da lei e, desta forma, deve agir em busca da
finalidade, não interessada em favorecer o particular nem mesmo promover
perseguições, a quem quer que seja, mas, sim, agir conforme o interesse público e
coletivo.
Fortalecendo-se neste entendimento, cita-se mais uma vez o artigo 5º da
Constituição Federal, com os dizeres “todos são iguais perante a lei”, relembrando o
princípio da igualdade formal. Portanto, se todos são iguais perante a lei, todos
também deverão ser tratados da mesma forma quando há intervenções realizadas
pelo Estado por meio da Administração Pública.
A Administração Pública, conforme asseverado, tem competência de
sacrificar interesses individuais, mas se, e somente, quando autorizada pela lei.
O artigo 37, inciso II, da Constituição, quando positiva o princípio da
impessoalidade, também faz o devido ensinamento sobre o princípio da Igualdade
evidenciando-se que, para toda investidura em cargo ou emprego público, há a
dependência de aprovação em concurso público de provas e títulos, demonstrandose,
assim, o tratamento de igualdade, bem como da impessoalidade, afastando
qualquer sinal que possa favorecer quem quer que seja.
Portanto, o princípio da impessoalidade é aquele que está bem ao lado do
princípio da legalidade e da igualdade, ensejando o aparecimento da teoria do
desvio de finalidade.
3 O princípio da moralidade
Constando também do texto constitucional o discutido princípio da
moralidade, exige-se que as condutas dos administradores sejam balizadas pela
moralidade tanto no momento em que gerenciam a coisa pública como também
quando prestam serviços à sociedade civil. Vários são os questionamentos do povo
sobre os administradores que praticam atos legais; contudo, imorais e, outras vezes,
morais, porém considerados ilegais.
Uma das questões mais complexas do moderno Direito Constitucional
brasileiro está aí instalada. A regra moral é mais digna do que a regra legal? Ou
vice-versa? Se uma ordem legal, porém imoral, tem valor constitucional? Se uma
ordem moral, porém ilegal, tem valor constitucional? Se todos somente podem ser
obrigados a fazer alguma coisa em virtude de lei – e somente de lei -, como é que o
art. 37 afirma poder o administrador ser obrigado a fazer algo, não previsto na lei,
mas previsto na norma moral? O que é moral? Os atos estão insculpidas as normas
morais passíveis de serem contrastadas pelo Judiciário frente a um determinado ato
administrativo?
A tendência do direito moderno é compreender contidamente o conflito dos
princípios, para se dizer que: a) a regra moral está sobre e não sob a lei; b) todavia,
o indivíduo somente pode ser constrangido a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
face ao comando de uma norma legal; c) portanto, o indivíduo não pode ser
constrangido a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em razão de uma norma
exclusivamente moral; d) em conclusão, o administrador pode e deve ser
constrangido tanto pela norma legal quanto pela moral.
O fato é que a boa Administração Pública deve primar pelos princípios da
legalidade e da moralidade. Muito antes de estar presente no texto Constitucional, a
moralidade sempre se fez presente na necessidade da boa Administração Pública,
para preservar o respeito à dignidade humana, promover a retidão, o equilíbrio e
enaltecer a justiça e a ética. Veja-se que o novo Código Civil (art. 421) engrandece a
cláusula moral e a eqüidade, deslocando para a sua área um instituto do Direito
Administrativo, ao afirmar que o contrato privado, ou satisfaz uma necessidade
social (não apenas egoísta), ou não tem validade.
Para Nicola Abbagnano, em seu dicionário de Filosofia, a moralidade:
É o caráter do que se conforma às normas morais. Kant contrapôs a
Moralidade à Legalidade.
A última é a simples concordância ou discordância de uma ação em
relação à lei moral, sem considerar o móvel da ação. A moralidade
ao contrário, consiste em assumir como móvel de ação a idéia de
dever (met. Der sitten, I,Intr.,§3; Crit. R. Prática, I,1,3)14
O conceito para a moralidade indicada em texto jurídico não tem o mesmo
14 ABBAGNANO, op. cit., p.682.
significado dado pelo conceito normal referente à moral em outras áreas. Porém,
como lembra José Afonso da Silva15, o fato de o ato ser legal deve ser honesto; e
lembra Hauriou que a moralidade administrativa consiste no “conjunto de regras de
conduta tiradas da disciplina interior da administração”.
O princípio da moralidade será a lembrança para o administrador agir com a
cautela de que a moralidade jurídica será avaliada pelo administrador e pelo juiz que
terão instrumento jurídico para impor responsabilidades, razão pela qual é um dos
instrumentos a denominada ação popular.
O administrador, na sua prática funcional, exercerá a atividade pública com a
perfeita lucidez de conhecimento entre o certo e o errado, o honesto e o desonesto,
a licitude e a ilicitude, e isto deverá ser da forma mais natural possível, pois sempre
se fazem presentes, nos estudos iniciais do direito, o Direito e a Moral,
demonstrando-se didaticamente, em círculo maior, a moral, tendo em círculo menor
o próprio direito; portanto, não há como distanciar as coisas que devam ser certas e
legais da proximidade da moral.
Recorda-se da lição de Miguel Reale sobre a teoria do “mínimo ético”:
A teoria do “mínimo ético” consiste em dizer que o Direito representa
apenas o mínimo de Moral declarado obrigatório para que a
sociedade possa sobreviver.
A teoria do “mínimo ético” pode ser reproduzida através da imagem
de dois círculos concêntricos, sendo o círculo maior o da Moral, e o
círculo menor o do Direito. Haveria, portanto, um campo de ação
comum a ambos, sendo o Direito envolvido pela Moral. Poderíamos
dizer, de acordo com essa imagem, que “tudo o que é jurídico é
Moral, mas nem tudo o que é Moral é jurídico”.16
O princípio da moralidade como o princípio da legalidade, necessitam
caminhar juntos, muito embora sejam autônomos; e qualquer ação ilegal ou imoral
levará, conforme o próprio entendimento da Carta Magna, ao cometimento da
15 SILVA, op. cit., p.563.
16 REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p.42.
improbidade administrativa, assim declarada no próprio dispositivo do seu artigo 5º,
parágrafo 4º, com as suas respectivas punições.
Ainda sobre o cometimento da imoralidade, a Constituição Federal reforça
como instrumento inibidor, com grau de gerar responsabilidade ao administrador, a
presença do inciso LXXIII do próprio artigo que autoriza qualquer cidadão impetrar a
ação popular contra atos considerados como ímprobos, podendo até mesmo
configurar crime de responsabilidade.
4 O princípio da publicidade
O princípio da publicidade ao lado dos outros princípios a serem observados
pela Administração Pública tem como principal finalidade a transparência nas
intenções dos atos ou contratos administrativos realizados pelos Administradores
Públicos.
O princípio da publicidade demonstra aos administradores o real interesse na
busca do bem comum, proporcionando o acompanhamento de todas as fases nos
diversos assuntos que a administração pública desenvolve.
Para efeito da existência deste princípio, na própria Constituição Federal em
seu artigo 5º, inciso XXXIV assegura;
a- o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos
ou contra ilegalidade ou abuso de poder,
b- a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;17
Ainda no próprio art. 5º, inc. XXXIII, que prevê o direito à informação,
consagra o princípio da publicidade proibindo à Administração Pública agir às
ocultas, com atos que não demonstrem transparência. O artigo diz:
17 PINTO, op. cit., p. 8.
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado.18
O texto acima demonstra que o princípio da publicidade não existe somente
para que a Administração Pública leve ao conhecimento do administrado o que faz,
como também não levará a publicidade para casos em que há necessidade de sigilo
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Estas são cautelas contidas
na própria legislação, para garantir determinadas ações da administração sem o
cometimento de arbitrariedades. Ou em outras palavras, o manto do sigilo está
previsto pela lei, ou não pode ser lançado sobre os fatos.
Os meios de publicidade serão aqueles instrumentados pelos órgãos oficiais,
tais como o Diário Oficial da União, dos Estados e Município, bem como outros
jornais contratados para as devidas publicações, ou ainda por editais afixados em
lugares próprios indicados para divulgação dos atos públicos, pois estas são as
publicações que produzem efeitos jurídicos.
Este princípio deve estar presente em toda a Administração Pública, quando
no exercício de seus atos; vale dizer que mesmo aqueles processos em andamento
ou simples despachos não podem ser tratados como sigilosos, na conformidade
com a disposição legal.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles encontra-se o seguinte escólio:
[...] Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em
formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos
técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de
julgamento das licitações e os contratos com quaisquer
interessados, bem como os comprovantes de despesas e as
prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo
isto é papel ou documento público que pode ser examinado na
repartição por qualquer interessado e dele obter certidão ou
18 PINTO, op. cit., p. 8.
fotocópia autenticada para os fins Constitucionais.19
O princípio da publicidade existe para convalidar os atos regulares e corretos
da Administração Pública que evidenciarão a moralidade por ela publicada. O
princípio da publicidade dá eficácia aos atos administrativos com relação aos
interessados. Atos mantidos sob o silêncio administrativo não têm força bastante
para sacrificar juridicamente interesses privados.
Em regra geral, a publicidade deve existir para confirmar o valor público, ou
seja, o valor do povo como única entidade soberana da Nação. Há o direito de se
saber como as coisas públicas estão sendo tratadas pelos seus administradores;
assim em conjunto com outros princípios, a publicidade eleva a moralidade que deve
existir nos atos administrativos; portanto, não há razão da existência de sigilos, com
exceção do que é previsto no artigo 5º inciso XXXIII.
5 O princípio da eficiência
O princípio da eficiência surgiu com a emenda Constitucional nº 19/98 que
passou a complementar o texto do inciso II do artigo 37.
Em conjunto e harmonia com a moralidade, a eficiência passou a integrar de
forma positiva o ordenamento jurídico brasileiro, muito embora já constasse na
jurisprudência este entendimento, lembrado por Alexandre de Moraes ao citar o
texto proferido pelo Supremo Tribunal Federal reconhecendo o princípio;
A administração pública é regida por vários princípios: legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade (Const. Art. 37). Outros
também evidenciam-se na Carta Política. Dentre eles, o princípio da
eficiência. A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar
resultado de interesse público.20
19 MEIRELLES, op. cit., p.83.
20 MORAES, op. cit., p. 105.
Com o texto atual, a eficiência se faz presente, pois a modernidade vem
exigindo dos atos e contratos administrativos realizados pelos administradores
públicos um mínimo de efetividade.
O serviço prestado à população deve ser da melhor forma possível revestido
das regras da boa e eficiente administração atendendo o objetivo maior que é a
supremacia do interesse público.
Diante desta atual realidade, o princípio da eficiência vai ao encontro do
administrador público para que, nas suas decisões, resolva problemas de forma
efetiva e também tome atitudes que levem modernidade à população quanto à
melhoria da qualidade nas prestações de serviços, de forma coerente com as
realidades financeiras.
Neste sentido, muitos órgãos e instituições da Administração Pública direta e
indireta, atualmente, procuram modernizar-se; assim está a posição da Polícia
Militar do Estado de São Paulo, que além de estar subordinada aos princípios
constitucionais, procura o cumprir o princípio da eficiência na busca da boa
administração na prestação do serviço público na área de Segurança Pública,
atualizando-se os programas de controle de qualidade e eficiência em resultados,
implantando também avaliações de desempenho do seu servidor, como forma de
controlar a eficiência de metas a serem cumpridas.
Ainda como lembra Alexandre de Moraes;
O princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração
Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia,
e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários para a melhor utilização
possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e
garantir maior rentabilidade social;21
O princípio da eficiência possui características básicas que devem ser
observadas para sua consecução e são elas: os direcionamentos das atividades e
dos serviços públicos à efetividade do bem comum; a imparcialidade, a neutralidade,
a transparência, a participação e aproximação dos serviços públicos da população,
bem como a eficácia e desburocratização em busca de qualidade.
Entre as várias direções apontadas pela norma legal, o ato administrativo
deve ser dispersado para alcançar o melhor alvo. Ou em outras palavras, se há
várias opções e não se escolhe a melhor, o ato deverá ser invalidado por violação
do princípio da eficiência. É válido apenas o ato administrativo melhormente
constituído.
21 MORAES, op. cit., p. 108.
CAPÍTULO 3
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O ATO ADMINISTRATIVO
Sumário: 1 A Administração Pública nas
Instituições do Estado. 2 O conceito de ato
administrativo. 2.1 Os requisitos dos atos
administrativos. 2.2 A realização do ato
administrativo. 3 A intervenção por meio de atos –
Natureza Jurídica.
1 A Administração Pública nas Instituições do Estado
A Administração Pública tem a sua estrutura organizada em órgãos e
instituições públicas para poder desempenhar as suas funções atendendo aos
interesses na busca do bem comum.
A prática desta Administração Pública deve ser feita por meio dos órgãos do
Estado, e é realizada pelos agentes públicos que, por força de lei, exercem os seus
respectivos poderes através de atos.
O professor Hely Lopes Meirelles1 conceitua a Administração Pública no
sentido formal, material e na acepção operacional, como o conjunto de órgãos
instituídos para consecução dos objetivos de governo, sendo composta pelas
funções necessárias aos serviços públicos em geral com desempenho perene e
sistemático, com legalidade e técnica para o benefício de toda a coletividade.
A ação do Estado, por meio da Administração Pública se dá pela prática dos
chamados atos administrativos fundamentados em leis.
Os atos administrativos desempenhados são ações resultantes de decisão
dos agentes públicos que ocupam diversos cargos e funções nos diversos órgãos e
1 MEIRELLES, op. cit., p.55.
instituições da administração direta e indireta.
As Instituições são aquelas que estão inseridas na classificação dos órgãos
públicos; como diz Hely Lopes Meirelles2, “os órgãos integram a estrutura do Estado
e das demais pessoas jurídicas como parte desses corpos vivos, dotados de
vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de
seus fins institucionais”.
Nos órgãos da Administração Pública encontram-se os agentes públicos
responsáveis por dar vida às várias atividades de competência de cada um. Esses
agentes públicos, por serem pessoas físicas, exercem atividades conforme as
atribuições próprias de cada órgão.
As atitudes de vontade e a ação de cada agente estão cercadas pelos
interesses públicos atribuídos em cada área de atuação do Estado, obedecidas
todas as estruturas hierarquizadas determinadas pela competência, conforme diz
Celso Antônio Bandeira de Mello3, “Estado e órgãos que o compõem se exprimem
através dos agentes na medida em que ditas pessoas físicas atuam nesta posição
de veículos de expressão do Estado”.
Na comparação entre Administração e Governo é notório que há diferença. O
Governo tem a competência, o controle e o comando de determinações políticas que
a Administração Pública não tem, estas têm a função de aplicar as definições e
determinações deixadas pelo governo.
Sobre a Administração Pública, Alexandre de Moraes escreve conceituado-a:
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a
consecução dos interesses coletivos, e subjetivamente com o
conjunto de órgãos e pessoas jurídicas as quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado. Alessi conceitua
Administração Pública, subjetivamente, como o conjunto de órgãos
2 MEIRELLES, op. cit., p. 58.
3 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004, p. 130.
e serviços do Estado e, objetivamente, como a expressão do Estado
agindo concretamente para a satisfação de suas finalidades
precípuas de conservação, bem-estar individual e progresso social.4
A Administração Pública está identificada com o Poder Executivo, mas
também é encontrada no Legislativo e no Judiciário, pois conforme já visto, é o
poder caracterizado pela execução das leis, ou seja, pela execução das ordens
expedidas pela vontade do povo reunido no parlamento. O Executivo, através de
sua administração, busca essas realizações, porém se faz lembrar, que outros
poderes também exercem as suas respectivas administrações conforme a
competência própria de cada um.
No desenvolvimento das decisões administrativas não se pode perder de
vista as regras constitucionais programáticas, como aquelas contidas no artigo 3º da
Carta Magna:
Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.5
Durante a aplicação e execução da Administração Pública, os agentes
públicos assim entendidos como aquelas pessoas físicas que se apresentam em
nome do Estado, estão presentes com todos os poderes no exercício de suas
respectivas funções, e exercem as suas atividades por meio dos atos
administrativos.
Eles revelam a desenvoltura e o preparo da Administração para com os
direitos e devidos deveres colocados pelo ordenamento jurídico para todos os
4 MORAES, op. cit., p. 91.
5 PINTO, op. cit., p.3.
cidadãos, vedado o exercício da arbitrariedade, na lida das dificuldades encontradas
na praxe funcional, mormente na efetividade dos atos de polícia ostensiva e
repressiva, também conhecida como polícia judicial.
As ações dos agentes públicos devem estar fortalecidas pelo entendimento
de que não se deve agir conforme a própria vontade. Neste sentido Celso Antônio
Bandeira de Mello reproduz entendimentos de Caio Tácito:
Relembre-se que a Administração não titulariza interesses públicos.
O titular deles é o Estado, que, em certa esfera, os protege e
exercita através da função administrativa, mediante o conjunto de
órgãos (chamados administração, em sentido subjetivo ou
orgânico), veículos da vontade estatal consagrada em lei.6
Para estes atos a Administração Pública tem o seu vínculo direto com os
conceitos já escritos sobre o princípio da legalidade; o que leva ao entendimento de
que os atos só podem ser exercidos nos termos contidos e autorizados em lei. Ainda
sobre o assunto Celso Antônio Bandeira de Mello7 referencia Rivero e Waline
dizendo que o sistema legal é o fundamento jurídico de toda e qualquer ação
administrativa
Na formação do policial militar esses princípios devem ser ressaltados,
transmitindo se a ele a consciência de ser o depositário de poderes soberanos
desde o momento em que resolve o mais simples litígio como quando revela o mas
hediondo dos crimes.
2 O conceito de ato administrativo
No estudo do conceito de ato administrativo, surge alguma dificuldade devido
6 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004, p.65.
7 Ibid, p. 67.
à complexidade de entendimentos existentes das diversas interpretações que se faz
das normas, de seus efeitos e do próprio direito como um todo.
No ato administrativo em sentido amplo, entende-se que a Administração
Pública age sob o regime jurídico-administrativo, respeitando e cumprindo as leis,
normas, regulamentos produzindo-se os devidos e desejados efeitos jurídicos.
Neste conceito, faz-se necessário salientar e não confundir os atos da
administração com os atos administrativos. Os primeiros são atos de agentes
públicos tutelados pelo Direito Privado, no que couber. Os segundos são aqueles
sob o inteiro regime jurídico-administrativo.
O ato administrativo pertence ao Direito Público, é possuidor de
características que o identificam com o cumprimento de leis existentes, e que
proporcionam efeitos jurídicos.
Neste estudo sobre os atos administrativos, sabe-se das diferenças
existentes, e para criar melhor entendimento das suas características e práticas
legais, faz-se importante lembrar a lição de Stassinopoulos que ensina sobre a
diferença existente entre o ato administrativo público com o denominado ato jurídico
de direito privado.
La différence fondamentade consiste dans le fait que l’acte
administratif est l’exercice de la puissance publique, ce qui confère
um élément qui manque à l’acte prive. Tout acte public, même de
ceux que l’on appelait autrefois “actes de gestion”. Est arme de
puissance publique, car l’autorité qui l’a émis peut à tout moment se
prévaloir de son pouvoir qui est “l’ultima ratio rei publicae”. De cette
différence fondamentale il en résulte plusieurs autres, qui sont les
suivantes:
a) L’acte juridique prive est regi par lê príncipe de l’autonomie de
la volonté, d’après lequel l’individu peut former librement as volonté
sur tout rapport qui ne va pás à l’encontre de la loi. L’acte
administratif, tout aucontraire, doit toujours être base sur la loi, et
l’autorité administrative ne peut vouloir que la loi permet et dans la
mesure où elle le permet.
b) La déclaration de volonté privée comporte l’autolimitation de
l’individu (verba ligant homines) et par exception seulement la
limitation de la volonté d’autres persones, alors que l’acte
administratif, tout en engendrant l’engagement bilateral deja analisé,
crée surtout un commandement adresse au citoyen, l’administration
pouvant en principe abroger sa prope limitation par le retrait ulterieur
de ses actes.
c) Le conflit entre l’acte et la loi n’a pas les mêmes conséquences
en droit privé qu’en droit administratif. Si un acte privé est contraire à
la loi, il est en principe incapable de créer les conséquences
juridiques qu’il visait; mais si un acte administratif est contraire à la
loi, il a néanmoins la force de produire les effets voulus, c’est-à-dire
qu’il est valable jusqu’au moment où une autorité publique
prononcera son annulation. Cela signifie que l’acte administratif,
provenant d’une “persona potentior” puise dans l’élément de la
puissance publique une présomption de légalité et peut obligerjusqu’au
moment où sa mullité sera prononcée à l’exécution et à
l’obéissance, pourvu que son illégalité ne dépasse pas un certain
degré et ne constitue pas une inexistence légale.8
Entende-se que o ato administrativo é exercido pelo poder público, e deve
estar baseado em lei, diferentemente do ato jurídico privado que vem constituído
pela autonomia da vontade.
Outra característica que se estuda é de que os atos administrativos mesmo
sendo ilegais, contrários à lei, terão a força de produzir o pretendido, até que a
própria Administração Pública, por meio de uma autoridade, anule, demonstrando-se
bem diferente daquele ato privado que, sendo ilegal, não cria qualquer efeito
jurídico.
Nos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello9, o ato administrativo
vem de quem está investido de prerrogativas do Estado, sendo usado de acordo
com estas prerrogativas promovidas pela autoridade existente sob a regência do
Direito Público, sujeitando-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional,
portanto diferenciando-se de qualquer ato no âmbito de direito privado.
No conceito dado por Alexandre de Morais10, o ato administrativo faz-se pela
declaração expressa ou tácita realizada por alguém que represente o Estado sob o
regime de direito público gerador de efeitos jurídicos imediatos, com possibilidades
8 STASSINOPOULOS, Michel. Traité des actes administratifs. Atenas: Librarie Générale de Droit et de
Jurisprudence, 1954, p. 33.
9 BANDEIRA DE MELLO, op. cit, 2004, p. 353.
10 MORAES, op. cit., p.122.
de controle jurisdicional.
Na mesma obra Alexandre de Moraes expõe o conceito deixado por Jean
Rivero que se expressa da seguinte forma:
Ato Administrativo é a declaração de vontade, expressa ou tácita, do
Estado de quem lhe faça as vezes, que tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria em
fiel observância à lei e sob regime jurídico de direito público, com
produção de efeitos jurídicos imediatos e sempre sob a
possibilidade de controle jurisdicional.11
O ato administrativo pertence ao domínio do direito público, é possuidor de
características que o identificam com o cumprimento de leis existentes suscetíveis
de produzir efeitos jurídicos.
Os atos administrativos demonstram a ação da Administração Pública no
desenvolvimento da justiça para todos, e o próprio andamento de toda a máquina do
Estado respeitando-se e limitando-se individualmente os direitos e deveres do
administrado nas condições infralegais; nesta prática, o administrador procura na lei
o ato administrativo que deve adotar.
A Administração Pública dá vida ao Estado, pois as ações realizadas ocorrem
pela formalização de vários atos concretizados em atos administrativos. O professor
José Cretella Júnior12 entende que a administração se comunica com o
administrador por meio do ato administrativo o qual pode adotar posição pessoal, e
assim ficar passível de controles por serem arbitrários ou abusivos, salientando-se
que o ato administrativo deve estar revestido de impessoalidade.
Ainda em seus ensinamentos mostra que os atos administrativos são aqueles
que têm a finalidade imediata de criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir
situação jurídica praticada por pessoas, que no desempenho de suas funções,
11 MORAES, op. cit., p. 122.
12 CRETELLA JR, José. Controle jurisdicional do ato administrativo. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
p.111-124.
exercem o poder representar o Estado.
Para o conceito do ato administrativo, ainda se faz importante demonstrar o
pensamento do Desembargador Álvaro Lazarini em suas lições citando que:
O Ato Administrativo pode ser considerado como toda manifestação
da vontade da Administração Pública, na qualidade de poder público
e que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transformar,
modificar ou extinguir direitos em relação a si mesma ou aos
administrados.13
Nas lições de Hely Lopes Meirelles14 o ato administrativo é exercido pela
Administração Pública revelado por um ato unilateral que se reveste com as
características imediatas de resguardar, modificar, adquirir, transferir, extinguir e
declarar direitos, ou determinar obrigações para os administrados, ou mesmo para
as próprias administrações.
Para que exista o ato administrativo caracterizado como tal, cumprindo com a
obediência às leis existentes e respeitando os princípios positivados na Constituição
Federal, devem estar alicerçados nos requisitos ou mesmo elementos, conforme
alguns juristas definem, para a sua adequada atuação de verdade, legalidade e
legitimidade.
Originário de agentes públicos que trabalham nos órgãos da Administração
agem conforme as determinações das leis para cada caso onde o Estado deva se
apresentar impondo os limites aos administrados, não deixando de perder a
finalidade de atender o interesse público.
2.1 Os requisitos dos atos administrativos
O ato administrativo, além de criar efeitos jurídicos, deve estar constituído por
13 LAZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,1999. p.45.
14 MEIRELLES, op. cit., p.126.
requisitos, ou como muitos autores adotam, elementos chamados por competência,
forma, objeto, motivo, e finalidade. Assim está escrito nos ensinamentos de Marcello
Caetano:
Para um acto administrativo ser válido é necessária a verificação de
vários requisitos. Em primeiro lugar, a conduta há de ser
proveniente de um órgão da administração competente para a
adoptar. Depois é indispensável que, havendo exigências legais
quanto ao processo de formação e de manifestação de vontade,
sejam observadas as formalidades e forma prescritas. O acto visa a
produzir efeitos jurídicos num caso concreto: tal é o seu objeto. Ora
para que os efeitos jurídicos se produzam validamente é preciso
que sejam respeitadas certas normas quanto à individualização do
caso concreto e quanto aos requisitos objetivos e subjetivos que são
pressupostos da lei. Enfim, o acto administrativo tem de ter um fim
de interesse público. Este fim reveste a maior importância no caso
de serem exercidos poderes discricionários.15
No Estudo dos requisitos ou elementos do ato administrativo não há um
entendimento definitivo dado pelos autores, porém o mais comum é a presença de
cinco elementos constituídos pelo: a) sujeito, b) forma, c) objeto, d) motivo, e e)
finalidade. Afirma-se que a definição dos elementos está ligada à utilidade indicada
por determinado autor, ou seja, algo que não está ligado a um conceito teorético.
A importância dessas referências se verifica quando no ato administrativo
falta um destes elementos. O ato será inválido; o exemplo disto está no artigo 2º da
lei 4.717 de 20 de junho de 1965, conhecida por Lei da Ação Popular, lembrada pelo
Desembargador Álvaro Lazarini16. Ela estabelece serem nulos os atos marcados por
vício de incompetência, vício de forma, ilegalidade de objeto, inexistência dos
motivos e desvio de finalidade.
Os elementos constituídos são caracterizados conforme os entendimentos
descritos; a competência se dá quando os atos do agente foram dentro das suas
atribuições, possuidoras dos poderes administrativos estabelecidos na respectiva
15 CAETANO, Marcello. Princípios fundamentais do direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1996.
p.114.
16 LAZARINI, op. cit., p.46.
função fixada em lei.
Neste complemento ainda convém lembrar a definição formalizada por Maria
Sylvia Di Pietro que sobre o ato administrativo diz: “a declaração do Estado ou de
quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei,
sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.17
No entendimento para os elementos ou requisitos, Alexandre de Moraes
entende que à competência, que é ligada aos sujeitos, existem três pontos básicos a
serem analisados, ou seja, a competência do agente relacionada à competência
material, pois se considera a matéria tratada pelo agente administrativo como
pertencente às atribuições legais levando em consideração também o seu grau
hierárquico; há ainda a competência territorial a qual se verifica o limite territorial do
agente em poder exercer as funções; e por fim, a competência por limitação
temporal
que compreende o exercício das atribuições com base no tempo de suas atividades
legais
Nestas conceituações diz o professor argentino Roberto Dromi:18 “a
observância da competência é indispensável para a atuação válida do órgão. A
competência condiciona a validade do ato”.
O outro requisito que constitui o ato administrativo é a existência da forma do
ato; portanto se há qualquer situação que invoque o vício da forma, ocorrerá a
nulidade. A forma é a exteriorização do ato onde se adotam todos os cuidados com
os procedimentos exigidos por lei para a realização da sua consecução e torna-se
muito importante com a concretização da formalização exigida, sempre aos
cuidados da lei. A forma assim está intimamente ligada ao princípio da publicidade.
17 DI PIETRO, op. cit., p.162.
18 DROMI, José Roberto, Derecho administrativo, p. 227. In: MORAES, Alexandre. Direito constitucional
administrativo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.128.
Os atos da vida privada quase sempre são informais, poucos são formais como a
venda e compra de imóvel. Os atos da vida pública, porque são públicos, são
sempre formais. Os atos informais da vida pública são acontecimentos desprezíveis
desprovidos, portanto de efeitos jurídicos perante a sociedade civil.
O objeto também se torna importante como requisito, pois se revela quando o
resultado do ato administrativo acaba por violar a lei, a norma ou mesmo o
regulamento. O objeto é propriamente o conteúdo do ato administrativo que faz
efeito jurídico, modificando, criando ou preservando situações de direito; ele não
pode ser violador da lei ou normas e deve alcançar o resultado pretendido no ato.
Em outras palavras, o objeto do ato administrativo é a sanção prevista pela lei
aplicada ao caso específico.
Pelo requisito motivo, entende-se o pressuposto fático do ato administrativo: o
servidor chegou atrasado, então foi repreendido. “Chegar atrasado” é o pressuposto
do ato. “Repreensão” é a sanção, ou seja, o objeto do ato.
Todo ato deve ter motivo e o seu motivo deve manter uma relação de
causalidade com o seu objeto, sob pena de nulidade. A questão cinge-se, pois, no
patamar da inadequação ou na inexistência de motivo.
O motivo se faz importante para não se desenvolver a arbitrariedade por parte
do responsável na elaboração do ato, permitindo a verdadeira análise de legalidade.
O motivo é um acontecimento que se dá antes do ato e que autoriza a sua edição.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello19 exemplifica citando aquele
agente público que remove determinado funcionário por falta de trabalho suficiente
do local em que presta serviços, e o funcionário demonstra o contrário, ou seja, o
intenso acúmulo de serviço na unidade em que trabalha, constituindo, assim, um
motivo irreal ou inadequado para o ato.
19 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004, p.364.
Por derradeiro, a finalidade leva mais uma vez ao entendimento de que todo o
ato administrativo deve conduzir à realização do bem comum da sociedade visando
à manutenção do interesse público. Para cada ato administrativo deverá haver a
finalidade adequada a ser alcançada, para que não se provoque desvio de
finalidade, e por conseqüência atinja outro fim diferente daquele previsto pela lei.
A lei pode apontar um ou vários alvos. Algumas normas miram apenas para o
“interesse público”. Se a lei fala olha apenas na direção do interesse público, o
agente pode agir livremente no exercício da competência, desde que satisfaça
qualquer interesse público. Se a lei aponta para um único interesse público, o
administrador somente pode ir em sua direção. Se a lei indica vários interesses
públicos, o agente há de alcançar o melhor dos interesses públicos revelados pela
norma. Sob pena de invalidez.
Os escritos de Eduardo Garcia de Enterria ensina que:
Os poderes administrativos não são abstratos, utilizáveis para
qualquer finalidade, são poderes funcionais, outorgados pelo
ordenamento em vista de um fim específico, com o que apartar-se
do mesmo obscurece sua fonte de legitimidade.20
Qualquer desrespeito ao requisito da finalidade, ocorre desvio de finalidade,
também conhecido como desvio de poder (conhecido pelo direito italiano como o
“Sviamento di potere”).
2.2 A realização do ato administrativo
A Administração Pública realiza seus desideratos por meio de seus agentes.
Formada por órgãos e instituições, tem suas realizações por meio das mãos dos
20 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo, p. 442.
In: BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 372.
agentes competentes que representam a vontade da lei em busca do interesse
público.
Por ser pública a Administração, tem ela a condição favorável de poder regrar
a vida privada dos cidadãos na busca dos objetivos, determinado pelo seu próprio
povo, e segundo os seus interesses, promovendo-se a realização do bem comum
para a sociedade.
Na existência dos poderes que constitui a Administração Pública em conjunto
com a prática das suas funções, têm a sua disposição poderes discricionários e
vinculados para serem utilizados pelo administrador público.
A sociedade tem os seus problemas que surgem de forma inesperada,
inovadora e dinâmica, e a presença do Estado deve representar o marco de
equilíbrio. Há situações previsíveis e imprevisíveis.
O poder discricionário e o poder vinculado permitem desenvolver os atos
administrativos à medida que surgem motivos. O administrador público, em todas as
situações enfrentadas, age conforme a lei, pois como lembra o professor Sérgio
Roxo da Fonseca21:“Estado de Direito é aquele em que as autoridades públicas são
servidoras da lei”.
O Estado ao colocar em prática os atos administrativos pelas mãos de seus
servidores, não deixa de lado os requisitos ou elementos já citados, porque nestes
indicam-se as melhores ações para os atos administrativos, moldando-se aos
parâmetros e critérios da lei.
Na realização do ato administrativo sabe-se que estes podem ser perfeitos,
eficazes e válidos.
A perfeição depende da verificação dos elementos essenciais e constitutivos
dos atos que levarão à conclusão de todo um processo.
21 FONSECA, Sérgio Roxo da. Administração pública: controle judicial homônimo e heteronino. In: III
Congresso do Ministério Público do Estado de São Paulo. Caderno de Teses, 57, ago. 2005, p. 331.
A eficácia dos atos administrativos se verifica examinando a disponibilidade
ou não do direito e interesse deles decorrentes.
A validade dos atos administrativos reflete a sua articulação com as normas
de patamar superior que lhes dão juridicidade, ou seja, fundamento jurídico.
Muitas vezes, a Administração Pública, em desrespeito ao princípio da
legalidade, não pratica os atos administrativos como deve ser na esfera infralegal,
maculando com invalidade estas ações.
A partir do momento em que não se respeita o princípio da legalidade, que é
amplo e abrangente, também não se reconhece o Estado de Direito; portanto, deixase
de lado o exercício de agir conforme a lei, e disto resulta violações de direitos e
questionamentos perante a justiça por meio das partes interessadas.
O administrador público sob o Estado de Direito age com base no princípio da
legalidade para as decisões que devam ser adotadas; neste caminho estarão o
poder discricionário e o poder vinculado, cada um com as suas características
próprias da aplicação.
Em seu livro Waline escreve sobre a Ilegalidade dos atos administrativos:
On dirait autorité publique qu’elle aurait um pouvoir arbitraire, si elle
pouvait prendre souvrainement ses décisions, sans aucune
préoccupation ni de respecter la loi, ni même de rechercher l’intérêt
public. Le pouvoir arbitraire serait celui d’un despote gouvernant
dans son intérêt personnel et exploitant son peuple sans aucune
preoccupation d’intérêt public.
(Diríamos de uma autoridade pública que ela teria um poder
arbitrário, se ela pudesse tomar soberanamente suas decisões sem
nenhuma preocupação de respeitar a lei, e nem mesmo de procurar
o interesse público. O poder arbitrário seria aquele de um déspota
governando dentro de seu interesse pessoal e explorando o seu
povo sem nenhuma preocupação de interesse público).22
Tanto o poder discricionário como o vinculado está sob a lei. O poder
arbitrário está sobre a lei.
22 WALINE, Marcel. Traitê de Droit Administratif. 9. ed. Paris: Sirey, 1963, p. 449.
O poder vinculado resulta da existência de conceitos das ciências exatas no
texto da lei, como a série numeral. Por exemplo: os servidores públicos devem ser
aposentados compulsoriamente aos 70 anos. A norma fala em 70, e não em 71,
nem em 69. O administrador não tem como interpretar a regra, cabendo-lhe
somente aplicá-la.
O poder discricionário deriva da existência de conceitos da vida prática, de
juízos de valor, na norma como “justo preço”, “bom pai de família”, “comportamento
compatível com a vida militar”. O administrador, nestas hipóteses, tem o poder de
apreciar a questão com maior carga de subjetividade, ou seja, com maior liberdade.
No exercício da competência discricionária, o administrador tem o dever de
contextualizar o seu ato.
Desta forma, pelo outro caminho de escolha e conforme o motivo de
provocação do ato administrativo, haverá o poder vinculado à disposição do
administrador para agir exatamente de acordo como a lei determina sem permissão
de qualquer liberdade.
No ato vinculado, todos os elementos ou requisitos para a sua formalização já
estão estabelecidos pela lei; a atenção que se deve dar sempre será para a
legalidade do ato, autorizando-se um juízo objetivo.
O Estado em atuação não tem forma de antecipar-se ou mesmo prever todas
as possíveis e imagináveis situações de direitos que surgem, porém, em algumas
situações de fato levam a constantes dificuldades e, por conseqüência, o
amadurecimento no comportamento social.
Neste assunto, Jean Rivero ensina:
Existe competência vinculada quando a norma jurídica impõe aos
agentes aquela decisão que para eles decorre da reunião das
condições que define; existe poder discricionário na medida em que
ela lhes deve uma certa liberdade de apreciação no exercício da
sua competência.23
Com esta restrita liberdade de agir, os atos administrativos produzem efeitos
de mudanças jurídicas conforme os objetivos pretendidos pelas motivações, criando
soluções de forma coletiva ou individual aos administrados.
Em todos os atos jurídicos criados, seja por força da discricionariedade ou da
vinculação, estão sujeitos ao controle do Poder Judiciário, salientando-se que o ato
administrativo tem as suas categorias específicas como a discricionariedade e a
vinculação. Mas também tem seus atributos como a presunção da legalidade até
prova em contrário, a autoexecutoriedade e a coercibilidade.
A discricionariedade permite que o agente público escolha a oportunidade e
conveniência de seu ato, comuns na prática do poder de polícia; a
autoexecutoriedade permite que a administração julgue e execute a decisão
encontrada sem a intervenção do Poder Judiciário e a coercibilidade caracteriza-se
pela imposição de ações necessárias na garantia do cumprimento de determinado
ato. A presunção de legalidade confere validade ao ato até que, em outro sentido,
seja manifestada ou decisão hierárquica contrária, ou anulação pelo Judiciário.
3 A intervenção por meio de atos – natureza jurídica
O Estado por meio da Administração Pública exerce o controle sobre o
indivíduo na busca do interesse coletivo. Nesta busca de controle e direcionamento
da ordem, em caso específico da ordem pública, o Estado realiza seus atos
limitando-se administrativamente à liberdade e até à propriedade de cada um.
Essas limitações assim compreendidas acabam sendo reveladas como a
23 RIVERO, Jean. Direito administrativo, p.18. In.: MORAES, op. cit., p. 132.
modernidade sobre as intervenções promovidas pelo Estado, comparadas aos
conceitos de “Poder de Polícia” assim considerados e utilizados no ordenamento
jurídico brasileiro.
Registre-se que a expressão “Poder de Polícia”, herdada do direito norteamericano,
refere-se a todos os órgãos públicos, não apenas à polícia ostensiva ou
repressiva. Por exemplo, o juiz de Direito tem poder de polícia a ser exercido no
interior dos tribunais ou casas de audiência.
Em alguns países mais desenvolvidos, esta expressão Poder de Polícia não é
mais utilizada por lembrar o passado onde se exercia o Estado de Polícia, e não o
Estado de Direito; porém o que se faz em qualquer Estado político estruturado é o
controle do grupo social utilizando-se desses mecanismos, e assim, consideram-se
atos administrativos, na limitação de liberdade, tanto dos administrados assim
considerados servidores públicos, como também aos particulares.
O Poder de Polícia é desenvolvido com ações de controle por meio das
intervenções consideradas preventivas ou repressivas conforme a conduta a ser
constrangida.
O Poder de Polícia expressa a idéia de controle e limitação de todas as
atividades da vida privada, porém com um objetivo de manter a ordem pública. Os
atos praticados pela Administração Pública no exercício deste poder revelam a
intervenção tanto no controle preventivo como no repressivo e estão sob a
obediência da lei constante em todo ordenamento jurídico do país.
O Poder de Polícia genericamente considerado conceitua-se como o poder
outorgado à Administração pela lei para limitar ou restringir a liberdade individual e a
propriedade privada em nome da satisfação do interesse público, como, por
exemplo: a) a derrubada de prédios vizinhos para a contenção de incêndios; b) a
vacinação obrigatória; c) a evacuação de um estádio desportivo em caso de
conflitos.
Nos dias atuais, nota-se cada vez mais a dinâmica da sociedade dirigida no
sentido de viver conforme os interesses comunitários, e isso ocorre sobretudo em
grandes centros urbanos, onde a presença do Estado se concretiza de forma rápida
e acentuada através de seus órgãos constituídos para todas as áreas em que o
homem necessite.
Todavia, não se olvida que a sociedade vem sendo agredida de maneira
insidiosa pelo crime organizado, ganhando grande expressão os crimes do colarinho
branco e o tráfico de drogas, exigindo da Administração condutas preventivas e
repressivas modernas, ditadas pelos novos e graves reptos da delinquência.
Na área da segurança, o poder público demonstra seus serviços combatendo
tudo aquilo que ofereça ameaças à ordem pública; a ordem pública é o conjunto de
bem e interesses juridicamente tutelados pela lei.
A Policia Militar tem como principal função exercer atividades preventivas em
prol da segurança pública, e isto é revelado quando faz intervenções ao realizar
vistorias, concedendo ou não laudos em locais de eventos artísticos, shows, feiras,
permitindo-se a segurança na aglomeração de pessoas, por exemplo. Além de
fiscalizar portes de armas, divisões de torcidas, alvarás de funcionamento em
estabelecimentos comerciais, e sistemas de prevenção de incêndios para edifícios
expedidos pelo Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo.
Ainda neste sentido exemplificam-se os trabalhos realizados preventivamente
com a Polícia Militar: são desenvolvidos programas educacionais de combate às
drogas e educação de trânsito nas escolas pelos policiais, por meio do PROERD
(Programa Educacional de Resistência às Drogas), JCC (Jovens Construindo a
Cidadania) e o Projeto Vida (noções básicas de trânsito).
Há o entendimento de que, para a realização de determinada intervenção
tem-se especialidade desenvolvida pela polícia que não necessita ampliar o conceito
de ordem pública.
Assim diz o mestre espanhol Jésus González Pérez, em sua obra:
Hasta que llega un memento en que se reconoce que ya no es
sólo el orden público la finalidad de la función de policía. No es
que se haya ampliado el ámbito del orden público. Es que al lado
de éste han aparecido otras causas legitimadoras de la
intervención administrativa en la esfera de libertad individual.24
Na ação repressiva, a Polícia Militar atua exercendo seus atos baseados em
leis que autorizam e determinam as intervenções; assim se faz na área de trânsito
quando o policial lavra uma autuação por infração de trânsito, ou ainda retém ou
apreende um veículo. Todos os atos administrativos estarão subordinados às leis
que positivaram o Código de Trânsito Brasileiro e legislação complementar.
Nesta condição os atos administrativos são caracterizados como repressivos
como a prisão em flagrante delito, o cumprimento do mandado de prisão ou busca e
apreensão estabelecido no Código de Processo Penal.
24 PÉREZ, Jesús González. Administración y libertad. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1971,
p.26.
CAPÍTULO 4
O ESTADO E A POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Sumário: 1 Polícia Militar: evolução histórica.
2 A estrutura administrativa e operacional.
3 O servidor público – Policial Militar.
1 Polícia Militar: evolução histórica
A evolução da sociedade levou à consolidação do Estado e este se organizou
para desenvolver os seus poderes no controle dos comportamentos individuais e
coletivos das pessoas, em busca sempre da satisfação do interesse público. Nunca
apenas de um indivíduo. Jamais em favor de uma parcela da sociedade.
Esta organização foi composta por vários órgãos e instituições sendo uma
delas a força policial, que tem a sua origem em registros históricos, tanto na história
universal, como na do Brasil.
A força pública policial mantida pelo Estado recebe o nome de Polícia e nasce
por força do próprio Estado para impor o controle legal sobre a sociedade, na
preservação e manutenção da ordem e segurança.
Para a história universal e através de alguns registros tem-se o escrito de
Fernando da Costa Tourinho Filho:
O vocábulo Polícia do grego politéia - de polis (cidade), significou,
a princípio, o ordenamento jurídico do Estado, governo da cidade e,
até mesmo, a arte de governar. Em Roma, o termo Politia adquiriu
um sentido todo especial de “manter a ordem pública, a
tranqüilidade e paz interna”; posteriormente, passou a indicar “o
próprio órgão estatal incumbido de zelar sobre a segurança dos
cidadãos”.
A Polícia, com o sentido que hoje se lhe empresta – órgão do
Estado, incumbido de manter a ordem e a tranqüilidade pública –
surgiu, ao que parece, na velha Roma. À noite, os larápios,
aproveitando a falta de iluminação, assaltavam a velha “urbs”, e
seus crimes ficavam impunes porque não eram descobertos. Para
evitar aquela situação, os romanos criaram um corpo de soldados
que, além das funções de bombeiros, exerciam a vigilância noturna,
impedindo assim a consumação de crimes.1
No Brasil, o início da Polícia vem do período colonial, época em que havia a
preocupação em preservar a costa territorial conquistada pelos portugueses,
identificando-se uma tropa organizada na cidade de São Vicente no ano de 1542.
Ao passar dos tempos e precisamente para o Estado de São Paulo, a história
da Polícia Militar tem o seu início no século XlX, com registro na data de 15 de
dezembro de 1831, na província de São Paulo sob intervenção do Brigadeiro
Raphael Tobias de Aguiar, época em que foi criada a Guarda Municipal
Permanente, composta por 100 homens de infantaria e 30 homens de cavalaria,
ficando conhecidos na história pelos “cento e trinta de trinta e um”; uma Instituição
que sofreu mudanças em suas denominações ao longo dos tempos, mas mantevese
unificada na principal finalidade de promover a tranqüilidade e segurança da
sociedade.
Em seu livro, o Coronel Edilberto de Oliveira Melo2 demonstra as várias fases
da atual Polícia Militar, que começou com o nome de Corpo Policial Permanente,
Corpo Policial Provisório, (época da guerra do Paraguai), Brigada Policial, Força
Policial, Força Pública e por último, nos dias atuais, a Polícia Militar.
As formações das Forças Públicas tiveram seu início na França com o
surgimento da própria “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão”, em 1789,
época em que se proporcionou, conforme o artigo 12, a criação de uma força pública
para a garantia dos direitos estabelecidos na própria declaração. Diz o artigo 12:
A garantia dos direitos do homem e do cidadão necessita de um
força pública; por conseguinte esta força fica instituída para o
benefício de todos, e não para a utilidade particular daqueles a
1 TOURINHO, Fernando da Costa Filho. Processo Penal. 11.ed. São Paulo: Saraiva, 1998, v.1, p.167 e 168.
2 MELO, Edilberto de Oliveira. O Salto na Amazônia. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 1979, p.71.
quem ela for confiada.3
Na própria França criou-se a “Gendarmarie”, de “Gens d’Armes”, ou seja,
homens armados. No mesmo sentido, influenciado pelas tropas francesas, Portugal,
no ano de 1801, criou a “Guarda Real de Polícia”, que também acabou sendo
trazida pela família real para o Brasil, sendo reorganizada, transformando-se na
polícia da Corte, instalada no Rio de Janeiro.
Esta influência francesa também foi estendida em especial à Força Policial do
Estado de São Paulo, pela preocupação e necessidade de atualização e
desenvolvimento profissional, no inicio do século XX. O então presidente da
Província de São Paulo, Doutor Jorge Tibiriçá, no ano de 1904, com a preocupação
de aprimorar a milícia paulista, manifestou o desejo de modernizar a Força Policial;
assim, em 21 de março de 1906, chegou a São Paulo a primeira missão francesa de
instrução militar chefiada pelo Coronel Paulo Balagny, aqui permanecendo até 1914,
quando se retirou juntamente com a segunda missão devido à eclosão da Primeira
Guerra Mundial.
A segunda missão chegou à província de São Paulo em 1910 chefiado pelo
General Antoine François Nerel.
A Polícia Militar do Estado de São Paulo, mesmo com outros nomes, desde
1831 participou de vários momentos históricos destacando-se a guerra dos Farrapos
em 1838, a colonização dos campos das Palmas em 1839, a revolução liberal de
Sorocaba em 1842, a guerra do Paraguai entre 1865/1870, a Revolta da Armada e a
revolução Federalista em 1893, a questão dos Protocolos, a Guerra de Canudos em
1897.
No século XX, no início dos anos 1900, várias outras participações
importantes se fizeram presentes, como em 1904 na revolta contra a vacina
3 http://www.hystoria.hpg.ig.com.br/declar.html>. Acesso em 23 Nov. 2005.
obrigatória no Rio de Janeiro, a Revolta dos Marinheiros em 1910, a Revolta
Operária em 1917, Levante do Forte de Copacabana em 1922, a Revolução de São
Paulo em 1924, a Revolução Constitucionalista de 1932, a Campanha da FEB em
1944, entre outras importantes participações para a sociedade brasileira, buscandose
a proteção e ordem pública nos graves conflitos.
Esta Força Policial, sempre esteve presente representando o Estado,
convertendo-se hoje no instrumento de proteção da cidadania paulista e brasileira.
2 A estrutura administrativa e operacional
A Polícia Militar é uma Instituição que compõe a organização estabelecida
pelo Estado, e na sua estrutura é uma organização fardada, alicerçada na
hierarquia, na disciplina e também militarizada, ligada ao Executivo; subordinada
conforme a legislação existente ao Governador do Estado através da Secretaria da
Segurança Pública, cumpridora de suas missões de acordo com as normas e leis
impostas.
Com um efetivo acima de 90.000 (noventa mil) policiais, exercem as suas
funções sobre determinada circunscrição na terra, no ar, no mar, estradas, campos
e cidades, sempre na preservação de tranqüilidade da população.
Na sua estruturação administrativa e operacional, a Instituição tem a sua
competência determinada pela própria Constituição Federal e Constituição Estadual.
No estudo do ato administrativo, respeitando-se o princípio da legalidade,
sabe-se da importância da legislação existente na determinação da competência
específica para a Instituição, permitindo-se, assim, a formação na sua estrutura
administrativa e operacional.
Conforme determinação legal, o artigo 1444 da Constituição Federal
estabelece que a Segurança Pública é dever do Estado e é exercida pelas Polícias
Militares na preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio.
Na maior lei do país, que é a Constituição Federal, a Polícia Militar tem a sua
origem preservada, pois desde as constituições anteriores vem mantendo a sua
existência em texto positivado.
Nas Constituições passadas, todas elas, sejam congressionais ou
outorgadas, sempre foi mantida a existência das forças policiais conforme se lê na
atual Constituição, no artigo 144.
Os escritos dos parágrafos 5º e 6º do inciso V do artigo 1445 da Constituição
Federal dão competência para a Polícia Militar desenvolver a polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública, reservando-se como força auxiliar do Exército,
subordinada ao Governador do Estado.
A legislação presente a partir da Constituição Federal e também na
Constituição Estadual, no caso de o Estado de São Paulo, fez-se a base principal
para a formação da estrutura administrativa e operacional, bem como a principal
observação dos administradores dirigentes da Instituição, respeitando-se o princípio
da legalidade quando na ação de seus atos administrativos internos e externos.
Desde a criação das forças públicas a Instituição policial esteve ligada
diretamente à segurança pública.
O Estado, por meio da competência estendida a esta Instituição, procura
desempenhar o controle social, encontrando registros até mesmo desde a primeira
constituição, respeitando-se sempre o princípio da legalidade.
Pesquisando-se as Constituições Federais no aspecto do princípio da
4 PINTO, op. cit., p.95.
5 Ibid., p.96.
legalidade, a Instituição Policial Militar sempre esteve ao lado da participação do
Estado na busca dos interesses comuns da sociedade.
Na sua história, até o ano de 1970, a sociedade paulista tinha para a sua
proteção duas Instituições: a Guarda Civil e a Força Pública do Estado. Por força do
Decreto-lei nº 217 de 08 de abril de 1970, a Força Pública do Estado de São Paulo
foi modificada e passou a ser denominada Polícia Militar, composta por servidores
da então Força Pública e da Guarda Civil do Estado de São Paulo.
Na sua estrutura administrativa e operacional todo o empenho prático vem da
origem de uma legislação existente; várias são as leis, decretos-leis e decretos que
disciplinam e estabelecem normas ao empenho da Força Policial como prestadora
de serviços à população.
Atualmente, a Polícia Militar do Estado de São Paulo tem a sua estrutura
formada por órgãos internos classificados como órgãos de direção sendo geral e
setorial, especiais de apoio, de execução e de especiais de execução e outros
órgãos especiais da Polícia Militar.
Com esta estruturação, a Instituição desenvolve a prestação de seus serviços
à comunidade, conforme a peculiaridade e necessidade de cada região e tipos de
policiamento necessários de acordo com os problemas existentes.
São palavras do atual Comandante Geral da Polícia Militar, Coronel PM
Elizeu Eclair Teixeira Borges contidas na apresentação do “site” oficial da Instituição,
que diz: “O importante na gestão em segurança pública é priorizar a satisfação das
necessidades da sociedade, transmitir sempre a sensação de segurança, e prezar
pela legalidade, competência, flexibilidade e humanismo”.6
Na área administrativa da Instituição, são colocados todos os atos
administrativos praticados pelos administradores públicos responsáveis perante as
6 www.polmil.sp.gov.br. Acesso em 26 nov. 2005.
circunscrições de suas competências; em todos os atos sob responsabilidade do
comandante de uma organização Policial Militar deve estar sob o rigor do princípio
da legalidade alicerçado no artigo 37 da Constituição Federal.
Várias são as áreas nas quais os atos administrativos são realizados e
constantemente controlados; sobretudo no que diz respeito às competências na
área jurídica, financeira e do controle de pessoal.
Utilizando-se como exemplo o que ocorre com todos os comandantes de uma
unidade policial, o Batalhão, é possível afirmar que o administrador público policial
militar que ocupa a chefia possui a sua respectiva esfera de competência e atua sob
determinada responsabilidade na sua rotina, formulando decisões mais ou menos
complexas.
A área administrativa possui uma organização estruturada de forma vertical,
portanto é muito evidente a hierarquia funcional fazendo frente a vários assuntos,
permitindo-se uma base sólida para a ação prática denominada operacional
atendendo aos anseios da população em matéria de segurança pública.
A organização administrativa de uma unidade operacional possui uma
estrutura edificada composta por determinado efetivo que desempenha a função de
polícia ostensiva em determinado território, constituindo-se, assim, o efetivo
operacional.
A administração está organizada nos serviços de controle de pessoal que se
preocupa com toda a documentação individual do servidor público militar, seja
pagamentos, direitos individuais e sociais, afastamentos, transferências, entre outras
ações; no controle de todas as informações para as ações dos policiais, bem como o
acompanhamento e levantamento das áreas urbanizadas e rurais que sofrem ações
de indivíduos que transgridem as leis.
Na área de planejamento e elaboração de estratégia de ações policiais,
estuda-se o combate à criminalidade com o acompanhamento estatístico diário e
localizado, nos devidos e vários horários do dia e da semana, registrando o próprio
comportamento social de várias partes da cidade.
No desenvolvimento dos trabalhos administrativos, tornaram-se importante os
contratos de aquisição de bens ou outro tipo de prestação de serviços utilizando-se
dos recursos financeiros públicos.
Para a área administrativa destaca-se ainda com maior rigor, o empenho da
prática na área jurídica, cujos atos administrativos são praticados por força dos
processos administrativos, sindicâncias, investigações preliminares administrativas,
exonerações, demissões, expulsões, prisões administrativas, evidenciando-se os
inquéritos policiais militares, todos presididos por oficiais de polícia.
Os atos administrativos são praticados no trabalho rotineiro da Administração
Pública da instituição, sempre com a responsabilidade do servidor público Policial
Militar investido de seu cargo na sua respectiva função.
Em todas as esferas de atuação, o administrador está sujeito aos princípios
contidos no artigo 37 da Constituição Federal; porém, o mais presente na mente de
cada um é o princípio da legalidade.
Tais condutas são rigorosamente submetidas ao controle interno da
instituição. O número expressivo de expulsão de maus policiais confirma a
afirmação. A Polícia Militar impõe drástica disciplina na conduta de seus membros,
não transigindo com nenhuma falta, não relevando nem mesmo o menos significante
deslize.
A mais disso, todos os atos praticados recebem rigoroso controle por parte de
outras Instituições que formam a organização do Estado, e que, portanto, fazem do
administrador público um cumpridor das leis, sob o risco de responsabilização,
quando da prática contrária. O controle externo é realizado pelo Legislativo, pelo
Judiciário e pelo Tribunal de Contas.
No trabalho operacional da Instituição, no decorrer dos tempos, houve uma
preocupação Institucional em respeitar cada vez mais os interesses da sociedade,
tomando-se como base os conteúdos das leis, partindo-se do principal texto jurídico
constitucional.
Desde a criação da Instituição, assim determinada pelas Constituições, nos
seus devidos tempos, sempre houve a preocupação do Estado em demonstrar a sua
força por meio de determinados órgãos. A Polícia Militar de cada Estado, em
particular a do Estado de São Paulo, sempre se fez presente na vida dos cidadãos
por várias gerações e ao longo dos anos, cada vez mais aperfeiçoando sua forma
de agir perante a sociedade.
No acompanhamento da evolução social e pela conquista e revelação do
Estado de Direito, cada vez mais as ações de polícia passaram a ser em
concordância com as reais necessidades e anseios da sociedade. O Estado de
Direito foi estabelecendo-se no país e o cidadão passou a exercitar a prática de
seus direitos positivados pela democracia, passando a exigir correspondência dos
administradores públicos, em todas as esferas de atuações e posições de
autoridades. Se o serviço público é serviço público, com licença pela repetição, deve
prestar serviços ao público e não o contrário disso, com eficiência e efetividade.
Para as ações práticas de Polícia Militar, a Instituição, a cada dia, envolve-se
com a sociedade; reconhece-se que ainda há erros, porém eleva em sua principal
missão a de reconhecer essas dificuldades e corajosamente tentar superá-las.
Operacionalmente, além das ações principais de polícia comunitária, as
unidades policiais militares das respectivas cidades, bairros, quadras, desenvolvem
vários tipos de policiamento ostensivo fardado, na missão maior de proteger
qualquer pessoa.
Para a atividade policial adotam-se algumas práticas de policiamento
ostensivo, pois os policiais usam fardas e viaturas com grafismo e cores próprias,
identificadas por planejamentos estratégicos denominados programas de
policiamento e que levam os nomes de Programa de Radiopatrulhamento (RP),
Programa de Ronda Escolar (RE), Programa de Policiamento Comunitário,
Programa de Policiamento Integrado, Programa de Policiamento com Motocicletas
(ROCAM), Policiamento com Força Tática, Policiamento montado a cavalo,
Policiamento com o uso de cães (Canil) e ainda o apoio aéreo com a utilização do
Grupamento Aéreo.
O conjunto dos programas de policiamento formam um sistema onde cada
componente identificado como programa atende aos objetivos planejados, baseados
em diretrizes de emprego operacional com mensurações constantes de eficácia no
combate à criminalidade, nos seus diversos tipos penais existentes no ordenamento
jurídico.
3 O servidor público – Policial Militar
O policial militar é um agente público classificado como servidor público
militar, utilizado com instrumento da Administração Pública para prestar serviços de
natureza estatal em favor de qualquer indivíduo existente na sociedade.
A investidura do policial militar em cargos e funções públicas hierarquizadas
tem como norma fundante a regra do art. 42 da Constituição Federal que diz que “os
membros das Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições
organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios”.7
7 PINTO, op. cit., p.48.
Por hierarquia e disciplina encontra eco no regulamento disciplinar aplicado à
Polícia Militar do Estado de São Paulo, conforme os seus artigos 1º, 3º, 4º e 5º,
assim conhecidos.
Art. 1º - A hierarquia e a disciplina são as bases da organização
da Polícia Militar.
Art. 3º - Hierarquia policial-militar é a ordenação progressiva da
autoridade, em graus diferentes, da qual decorre a obediência,
dentro da estrutura da Polícia Militar, culminando no Governador
do Estado, chefe Supremo da Polícia Militar.
§ 1º - A ordenação da autoridade se faz por postos e graduações,
de acordo com o escalonamento hierárquico, a antiguidade e a
precedência funcional.
§ 2º - Posto é o grau hierárquico dos oficiais, conferido por ato do
Governador do Estado e confirmado em Carta Patente ou folha de
Apostila.
§ 3º - Graduação é o grau hierárquico das praças, conferida pelo
Comandante Geral da Polícia Militar.
Art. 4º - A antiguidade entre os militares do Estado, em igualdade
de posto ou graduação, será definida pela:
I – data da última promoção;
II - prevalência sucessiva dos graus hierárquicos anteriores;
III - classificação no curso de formação ou habilitação;
IV - data de nomeação ou admissão;
V - maior idade.
Art. 5º - A precedência funcional ocorrerá quando, em igualdade
de posto ou graduação, o oficial ou a praça:
I – ocupar cargo ou função que lhe atribua superioridade funcional
sobre os integrantes do órgão ou serviço que dirige, comanda ou
chefia;
II – estiver no serviço ativo, em relação aos inativos.8
A disciplina e a hierarquia são, contudo, institutos encontrados em qualquer
empresa ou organização, sobretudo nas integrantes da Administração Pública,
sendo notória, mesmo diante da história da humanidade, a importância para a
estrutura militar.
Anota-se que a Administração Pública, toda ela, é hierarquizada, ao contrário
da estrutura do Judiciário que se organiza por coordenação.
A hierarquia revela-se numa relação de poderes escalonados entre
8 COSTA, Alexandre Henrique de. Direito administrativo disciplinar militar. 1. ed. São Paulo: Suprema
Cultura, 2003, p.25.
superiores e subordinados que podem ser encontrados não somente no meio militar.
Na hierarquia militar encontra-se o poder de determinação de comando, os poderes
de fiscalizações e graus de revisões para reconsiderações de decisões.
A disciplina surge novamente no caput do artigo 9º do regulamento disciplinar
com o texto que diz “A disciplina policial-militar é o exato cumprimento dos deveres,
traduzindo-se na rigorosa observância e acatamento integral das leis, regulamentos,
normas e ordens, por parte de todos e de cada integrante da Polícia Militar”.9
Diante dos conceitos formadores da estrutura da Instituição Policial Militar o
Policial Militar tem como obrigação ficar atento aos seus atos diante do princípio da
legalidade, que fortalece o seu comportamento perante a instituição e diante da
sociedade.
Para o ingresso na Polícia Militar, o cidadão deverá estar de acordo com as
formalidades exigidas em um concurso público e ter sucesso nas fases
subseqüentes por ocasião das provas na área de intelecto, saúde física e mental, e
ser cumpridor das obrigações determinadas no respectivo edital de concurso
público.
Desta forma, respeita-se o contido no íten II do artigo 37 da Constituição
Federal que diz :
A investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração.10
O cidadão somente poderá ser admitido na Instituição utilizando-se dos
caminhos de concurso público para iniciar a carreira como soldado PM e/ou para a
formação de oficial de polícia PM, ambos os concursos são de níveis diferenciados
9 COSTA, op. cit., p.76.
10 PINTO, op. cit., p.40.
de exigências.
A estrutura existente no militarismo e, por conseqüência, na Polícia Militar,
tem na hierarquia os cargos e funções, e faz-se conhecer pela própria história
militar, iniciando-se na escola de soldados e após, verticalmente por meio de
concursos internos, promovendo-se às graduações de Cabo PM, 3º Sargento PM, 2º
Sargento PM, 1º Sargento PM e Sub-Tenente PM.
Para a escola de oficiais, também se inicia com uma hierarquia, sendo a
primeira classificada como aluno oficial (considerado superior a todos os policiais
citados anteriormente) os quais obedecem aos respectivos anos escolares, ou seja,
1º, 2º, 3º, e 4º ano; após este período será declarado aspirante oficial, promovendose
de forma vertical aos postos de 2º Tenente PM, 1º Tenente PM, Capitão PM,
Major PM, Tenente-Coronel PM e Coronel PM, todas estas patentes conferidas pelo
Governador do Estado.
Em todos os postos e graduações denominados, respeita-se a hierarquia,
para o efeito de técnica e funcionalidade. Os oficiais desempenham as suas funções
administrativas e operacionais em conformidade com as funções estabelecidas em
legislação própria.
O servidor público Policial Militar é aquele considerado do soldado PM ao
Coronel PM, exercente das suas funções dentro da sua respectiva competência
estabelecida pelos cargos existentes ao funcionamento de Instituição e objetivos do
Estado.
A atual Constituição do Estado de São Paulo, no caput do art. 13811 da seção
II do capítulo sobre os Servidores Públicos do Estado estabelece que os integrantes
da Polícia Militar do Estado de São Paulo são servidores públicos militares.
11 SÃO PAULO (Estado). Constituição do Estado de São Paulo. São Paulo: Imprensa Oficial. 1999, p. 121.
CAPITULO 5
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA POLÍCIA MILITAR
Sumário: 1 A legislação existente. 2 Os
processos ou procedimentos administrativos.
3 A competência circunscricional dos
comandantes. 4 O princípio da legalidade e
os atos administrativos. 5 A natureza da
Inter-venção do Estado no âmbito privado.
1 A legislação existente
Atualmente, a norma fundante das Polícias Militares é o texto da Constituição
Federal de 1988, artigo 144.
Todos os Estados brasileiros, por sua vez, criaram as suas forças policiais
segundo as características próprias de suas histórias.
A Polícia Militar do Estado de São Paulo, não só obedece às normas
constitucionais, federal e estadual, bem como ao longo de seus 175 anos de
existência, desenvolveu normas e legislações próprias, tanto para o pronto
atendimento à população como para o desenvolvimento do seu respectivo grau de
técnica e preparo profissional, evoluindo conforme a época histórica, criando
legislações conforme o interesse da população.
Historicamente, a Polícia Militar do Estado recebeu esta denominação a partir
do Decreto-lei 217/70 que estabeleceu a fusão de duas forças públicas fardadas
existentes naquela ocasião: a Força Pública do Estado e a Guarda Civil Estadual.
Estas duas forças passaram a receber um único nome, assim denominado Polícia
Militar do Estado, havendo a fusão dos respectivos cargos e funções sob uma única
administração e mesma hierarquia e disciplina.
Diz a regra dó artigo 144 da Constituição Federal:
A segurança pública, é dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio
através dos seguintes órgãos.
V – Polícias Militares e corpos de Bombeiros Militares.1
A sua existência atual está alicerçada, como sempre esteve, na maior lei do
país, estabelecendo-se suas competências na preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas.
Para o seu devido desempenho de eficácia, eficiência e qualidade na
prestação de serviços, o mesmo artigo 144, parágrafo 5º estabelece: que “às
Polícias Militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; os
Corpos de Bombeiros Militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a
execução de atividades da defesa civil”.2
A Constituição Federal também preceitua pelo parágrafo 6º do seu artigo 144,
que:
§ 6º - As Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, forças
auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se juntamente com
as Polícias Civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito
federal e dos Territórios”.3
Sabe-se, então, que muito embora a Polícia Militar tenha um nome
estabelecido desde o ano de 1970, ela possui uma estrutura matricial surgida em
1831, na obediência às legislações determinadas pelas seqüentes constituições.
Ao longo de sua história, várias foram as normas criadas para a sua
manutenção e adaptação à sociedade, conforme as respectivas necessidades da
época, e ainda nos dias atuais, muitas legislações permanecem válidas, pois foram
recepcionadas, e portanto, estabelecidas constitucionalmente, conforme as regras e
princípios de direito.
1 PINTO, op. cit.,p.95.
2 Ibid., p.96.
3 Ibid., p.96.
Para a devida existência da Instituição a sua estrutura está formada e dirigida
pelos servidores públicos militares estaduais que desenvolvem as atividades de
polícia operacional e administrativa, respeitando-se de forma muito rígida o
estabelecido na legislação, tanto federal quanto estadual sobre a área da segurança
pública.
O Policial Militar é um servidor público que está subordinado a todas as leis e
normas existentes, conforme o estabelecido em seu respectivo Estado.
No Estado de São Paulo a Constituição Estadual, promulgada em 1989,
entre outros artigos, diz sobre a Polícia Militar:
Art. 139 – A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da
ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio.
§1º - O Estado manterá a segurança pública por meio de uma
polícia, subordinada ao Governador do Estado.
§2º - A Polícia do Estado será integrada pela Polícia Civil,
Polícia Militar e Corpo de Bombeiros,
§3º - A Polícia Militar, integrada pelo Corpo de Bombeiros, é
força auxiliar, reserva do Exército.4
Em concordância com o artigo 144 da Constituição Federal, está também no
artigo 141 da Constituição Estadual na determinação da função específica da
Instituição perante a responsabilidade de segurança pública:
Art. 141 – À Polícia Militar, órgão permanente, incumbe, além
das atribuições definidas em lei, a polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública.
§1º - ....
§2º - Lei orgânica e Estatuto disciplinarão a organização, o
funcionamento, direitos, deveres, vantagens e regime de trabalho
da Polícia Militar e de seus integrantes, servidores militares
estaduais, respeitadas as leis federais concernentes.5
Atualmente, a administração da Polícia Militar está sujeita as várias leis, tanto
4 SÃO PAULO (Estado), op. cit., p.121.
5 Ibid., p.121.
da esfera Federal, como da esfera Estadual, e assim está porque o respeito e a
aplicação da lei são as regras definidoras de sua conduta e de seu propósito.
Neste sentido, a Polícia Militar é um dos principais instrumentos de realização
do sistema normativo, convertida assim pela Constituição em órgão de defesa da
democracia e dos postulados do Estado de Direito. Progredindo neste sentido, a
Polícia Militar desempenhará um dos mais notáveis papeis não somente na
edificação da convivência harmoniosa como também dará exemplo a todas as
forças policiais das Nações civilizadas.
Desde as históricas Constituições do País, promulgadas ou outorgadas, os
legisladores procuraram estabelecer raízes fincadas no princípio da legalidade
estabelecendo-se, assim, o grau de respeito individual e societário que deverá ser
respeitado tanto pelas Instituições como pelos cidadãos.
Veja-se a respeito as regras formadoras da primeira Constituição Brasileira, a
Constituição do Império:
Constituição Política do Império do Brazil de 25 de março de 1824 –
outorgada
Art. 179 – A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos
cidadãos brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança
individual, e a propriedade, é garantida pela constituição do
império pela maneira seguinte.
Inc. I - Nenhum cidadão pode ser obrigado a fazer, ou deixar de
fazer alguma cousa, senão em virtude de lei.
Constituição da República do Estados Unidos do Brasil de 24 de Fevereiro de
1891
Art. 72 – A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos
seguintes:
§ 1º - Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei.
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de
1934
Art. 113 – A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade,
nos termos seguintes:
íten 2 – Ninguém será obrigado a fazer, ou deixar de fazer
alguma coisa, senão em virtude de lei.
Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de Novembro de 1937 –
(outorgada)
Não há no texto sobre os direitos e garantias individuais a abordagem do
tema sobre a legalidade.
Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de Setembro de 1946
Art. 141 – A Constituição assegura aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos
concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à
propriedade, nos termos seguintes:
§2º - Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei.
Constituição da República Federativa do Brasil de 24 de Janeiro de 1967 –
(outorgada)
Art. 150 – A Constituição assegura aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos
concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes:
§2º - Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei.
Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de Outubro de 1988
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade de direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade nos termos seguintes:
Inc. II – Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei.6
Todas as Constituições Federais procuraram manter a sociedade e as
Instituições sob o princípio da legalidade e conforme o momento político, a
Administração Pública deixou ou não de adotar as transparências de suas ações.
Essas alterações políticas indicaram rumos diversos do apotado pelo Estado de
Direito, deixando de reconhecer direitos básicos sobre os quais se assentavam a
liberdade individual e a propriedade privada.
Durante essa época, a Administração Pública foi centralizada e autoritária,
sem permissão da participação da vontade popular na revelação de seus interesses.
Porém sobretudo após a promulgação da Constituição Federal de 1988,
muitos outros aspectos de interesses da administração surgiram e foram timbrados
para a efetivação dessas mudanças.
Na Polícia Militar do Estado de São Paulo várias foram as alterações
desenvolvidas para acompanhar a evolução social.
A partir da Constituição Federal e Constituição Estadual, foram promulgadas
várias leis, merecendo citação expressa aquelas regras que subordinam todos os
servidores públicos militares do Estado ao Código Penal Militar Brasileiro e Código
de Processo Penal Brasileiro.
Grande importância na estruturação da Polícia Militar está o Decreto-Lei
estadual nº 13.657 de 09 de novembro de 1943 que instituiu o Regulamento
Disciplinar da Polícia Militar do Estado de São Paulo, que por motivos de atualização
aos novos comportamentos sociais e políticos foi alterado pela Lei Complementar nº
893 de 09 de Março de 2001, constante do anexo desta dissertação.
Na época da sua criação a situação política não favorecia os entendimentos
6 www.presidencia.gov.br. Acesso em 24 jan. 2006.
da verdadeira democracia, portanto, na maioria das vezes, o Poder Executivo era
movido por decretos-leis, revelando-se, assim, uma vontade divorciada do
entendimento da sociedade.
Composto por um texto oriundo da época conhecida historicamente pelo
nome de Ditadura Vargas, persistiu-se até ao País respirar outros ares e adotar
caminhos diferentes, sobretudo nos entendimentos sobre direitos e deveres
revelados já a partir da promulgação da nova Carta Magna no ano de 1988.
Vários eram os textos que revelavam a identidade pela época da criação do
regulamento, sendo então necessariamente modificados a partir do ano de 2001.
Assim lembra os autores do livro Direito Administrativo Disciplinar Militar:
Era a praça Policial Militar proibida de vagar ou passar pelas ruas
ou logradouros públicos depois das 22 horas, sem permissão
escrita da autoridade competente, sendo considerada esta
conduta uma transgressão disciplinar de natureza média.7
Este exemplo mostra a necessidade que houve de reestruturar e atualizar o
texto antigo que além de regras de comportamentos, impunha sanção ao seu
desrespeito.
Ainda no entendimento da necessidade de atualização escrevem os autores
do mesmo livro citado:
Não foi sem tempo que em 9 de março de 2001 a lei
complementar 893 instituiu no Estado de São Paulo um único
regulamento disciplinar para a Polícia Militar- RDPM. Trata-se de
uma nova ordem constitucional, sem prejuízo, no entanto, do culto
à disciplina e à hierarquia, consideradas como valores
fundamentais, determinantes da moral Policial Militar.8
O atual Regulamento Disciplinar aplica-se a todos os processos disciplinares
em que estão sujeitos os Policiais Militares do Estado, do serviço ativo, da reserva
7 COSTA, op. cit., p.16.
8 Ibid., p.16.
remunerada, os reformados e os agregados, com a devida exceção, conforme traz o
parágrafo único do artigo 2º.
Art. 2º - Estão sujeitos ao regulamento disciplinar da Polícia Militar
os militares do Estado do serviço ativo, da reserva remunerada, os
reformados e os agregados, nos termos da legislação vigente.
Parágrafo único – O disposto neste artigo não se aplica:
1 - aos militares do Estado, ocupantes de cargos públicos ou
eletivos;
2 - aos magistrados da justiça militar.9
O Regulamento Disciplinar cria em toda a sua redação, as regras de
comportamento que devem ser obedecidas por todos os servidores públicos
militares, bem como as devidas sanções disciplinares correspondentes ao grau de
gravidade, podendo ser consideradas, conforme o artigo 14, as sanções por
advertência, repreensão, permanência disciplinar, detenção, reforma administrativa
disciplinar, demissão, expulsão, proibição do uso do uniforme.
O próprio artigo 14 em seu parágrafo único determina que “todo fato que
constituir transgressão deverá ser levado ao conhecimento de autoridade
competente para as providências disciplinares”.10
Nota-se que, na sua grande parte de trabalho administrativo, os servidores
públicos militares estão obrigados a cumprir a lei, ora de forma subordinada à
hierarquia, ora em obediência à lei como aplicadora da norma sancionadora.
No entendimento da existência do regulamento ainda se faz necessário
demonstrar que, para a aplicação das sanções já referidas, estabelecem-se
mecanismos administrativos compondo-se em procedimentos administrativos e
processos administrativos chamados de: Procedimentos Administrativos, Conselho
de Justificação, Conselho de Disciplina e Processo Administrativo Disciplinar.
Para a prática da formalidade dos processos citados, a Administração Pública
9 SÃO PAULO (Estado). Lei complementar nº893 de 09 de março de 2001.Regulamento Disciplinar da Polícia
Militar.
10 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
da Polícia Militar se preparou e estabeleceu por ato do Comandante Geral,
formalidades de atos dentro do processo, consubstanciadas em procedimentos que
respeitam o princípio da legalidade e outros princípios, dentro da observância do
Estado de Direito, adotando-se os cuidados da prática do devido processo legal
(artigo 5º inciso LVII da CF), do contraditório e da ampla defesa estabelecida no
mesmo artigo 5º inc. LV.
Destaca-se que não mais se aplica punição pelo princípio da verdade sabida,
instituto que até 1988 era instrumento de disciplina administrativa do Estado
brasileiro.
A Polícia Militar demonstra de forma muito transparente a preocupação com
respeito ao seu servidor, sobretudo na promoção da dignidade em observância aos
direitos humanos, elaborando-se instruções de aplicação da legislação existente,
criando-se conforme a I-16-PM (Instruções do processo administrativo) a qual
estabelece os passos que devem ser seguidos para todos os processos
administrativos, seja uma sindicância, um conselho de disciplina, um processo
administrativo ou um conselho de justificação. Não há penas humilhantes ou
degradantes.
Salienta-se que o regulamento disciplinar faz com que os Comandantes
observem e pratiquem seus atos sempre em conformidade com a lei.
Sobre as legislações que devem ser observadas e cumpridas para estarem
sob o princípio da legalidade e, portanto, controladores dos atos administrativos,
observa-se uma das leis conhecida pelo nº 8.666/93 - Lei das licitações e contratos
que faz o administrador ser controlador dos gastos utilizando o dinheiro público na
necessidade da prestação de serviços de forma obediente aos parâmetros legais em
respeito ao princípio da legalidade.
2 Os processos ou procedimentos administrativos
O termo processo ou procedimento administrativo, atualmente, é um dos
assuntos a que cabem estudos para auxiliar na modernização e atualização do
direito público.
A partir da atual Constituição Federal, recorre-se ao assunto no artigo 5º
incisos LIV e LV, que, de certa forma, fortalece a compreensão e necessidade dos
estudos;
Nos referidos incisos estão escritos:
LIV – Ninguém será privado de liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal;
LV – Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.11
No estudo do Direito Administrativo, o estudo feito sobre o processo ou
procedimento ganhou na sua atualidade novos entendimentos, devido à
necessidade cada vez maior de se provar a dignidade humana respeitando-se os
direitos e garantias individuais de cada pessoa integrante da sociedade.
Navegando contra a mais firme doutrina brasileira, a Constituição Federal
falou expressamente que processo administrativo é “processo” o que não se
confunde com “procedimento”. A doutrina italiana do processo civil testemunhou que
sua ciência ganhou foros de grandeza exatamente quando distinguiu processo de
procedimento.
Processo é movimento detrás para frente, com preclusão judicial ou
administrativa. Processo é o contrário de retrocesso. Procedimento é o rito do
processo. A Constituição Federal muito bem saiu à frente da dogmática do Direito
11 PINTO, op. cit., p.11.
Administrativo brasileiro.
Todos os processos administrativos são processos e, por conseguinte, estão
sob a égide da Teoria Geral do Processo, sendo assim examinados pelos
professores e alunos da escola.
Tais processos administrativos são mais simples ou mais complexos de
conformidade com a importância do tema em discussão, tendo, portanto,
procedimentos mais ou menos simplificados.
No passado não muito distante, o entendimento da existência do processo
estava restrito à área judicial; e, portanto, tudo aquilo que não era desenvolvido
nesta área estava direcionado à formação de um procedimento. Com o tempo e
novos estudos científicos mostrou-se que, em todas as áreas, seja legislativa,
judicial e administrativa somente podem ou devem decidir por meio do processo. Há
processo legislativo, judicial e administrativo, insiste-se em dizer, todos sob as
balizas da Teoria Geral do Direito.
Sobre o assunto, Bacellar Filho escreve:
O procedimento é a forma de concretização do agir Estatal. É o
iter percorrido para uma manifestação ou atuação estatal. Mesmo
a produção de atos administrativos simples envolve uma
seqüência de atos direcionados a um fim, ao que se denomina
procedimento.
É, pois, uma sucessão ordenada, sequencial e legal de atos e
operações que conduzem a um ato final almejado pela
administração pública.
Quando do procedimento puderem advir efeitos à esfera jurídica
das pessoas e estas vierem a participar sob o prisma do
contraditório, ou ainda quando externar uma acusação, tem-se o
processo. Assim, do procedimento, se formulada alguma
acusação ou constatada a participação de interessados em
contraditório, pode resultar um processo, de modo que todo
processo é procedimento, mas a recíproca não é verdadeira.
Afirma-se, deste modo, que o procedimento é gênero e processo é
espécie.12
Sobre o assunto, também o professor Celso Antônio Bandeira de Mello
12 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito Administrativo.São Paulo: Saraiva, 2005, p.81.
escreve:
Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma
sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que
tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que
para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma
seqüência de atos conectados entre si, isto é, armados em uma
ordenada sucessão visando a um ato derradeiro, em vista da qual
se compôs esta cadeia, sem prejuízo, entretanto, de que cada um
dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional
própria, que autoriza a neles reconhecer o que os autores
qualificam como “autonomia relativa”.13
Ao acompanhar as informações sobre a Administração Pública brasileira,
nota-se que, atualmente, absorvem-se grandes amadurecimentos que são gerados
pelo comportamento do povo. Vive-se sob o Estado de Direito fortalecido pela atual
Constituição Federal que faz da posição democrática uma expansão de suas
intervenções de uma forma mais transparente, portanto, fiscalizada interna e
externamente, em busca da preservação dos patrimônios públicos protegendo-se os
interesses e garantias individuais e coletivas.
A Administração Pública é fiscalizada por qualquer pessoa do povo, pois
todos indistintamente estão sob a lei e, sobretudo, o administrador que deve
cumprimento ao princípio da legalidade em observação ao interesse coletivo
revelado na elaboração da lei.
O processo em andamento dentro da Administração Pública revela o
verdadeiro interesse que o próprio Estado possui em fazer valer os princípios
constitucionais, em respeito a qualquer pessoa. A Administração tem o dever de
cuidar desses interesses. O Estado deve promover a liberdade do homem,
contribuindo para o crescimento do respeito e da dignidade humana. Torna-se
necessário destacar o contido no artigo 5º, inciso LIV, que configura a necessidade
do devido processo legal, do princípio do contraditório e da ampla defesa, para ser
13 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p.446.
possível à aplicação de uma pena judicial ou de uma sanção administrativa.
Nota-se que o assunto não está restrito somente a conceitos, mas também
àquilo que o Estado deve promover, com as ações da Administração Pública: o
tratamento igualitário a todos, nas variadas pretensões legais; portanto, os conceitos
tanto para processos como para procedimentos se alteram, compreendendo-se que
o Estado encontrou um mecanismo para, em proteção ao próprio administrado,
evoluir em suas condutas.
Por meio deste comportamento confirma-se que uma das maiores lutas do
constituinte foi valorizar a defesa; portanto, da voz daquele que, em algum momento
do passado não era ouvido. Por meio deste novo entendimento, muitas vezes se faz
justiça quando se permite ou se conduz ao administrador um caminho mais claro
para suas decisões. Do contraditório nasce a luz.
A Polícia Militar do Estado de São Paulo, quando enfrentou a necessidade de
mudanças frente a novas alterações sociais, desenvolveu para toda a sua
administração novas rotinas, principalmente na aplicação disciplinar promoveu o
exercício da ampla defesa e do contraditório.
No passado aplicava-se o hoje condenado princípio da verdade sabida. Se o
chefe administrador determinava a punição disciplinar baseado em verdade cuja
avaliação era de seu juízo, o administrado estava impedido de exercitar o seu direito
de ampla defesa e livre contraditório. O regulamento disciplinar é o instrumento pelo
qual se procura fazer justiça para todo o Policial Militar na observância da hierarquia
e da disciplina.
O administrador Policial Militar deve obediência ao princípio da legalidade,
não só como qualquer administrador público, como também às normas internas por
força do Código Penal Militar, Código de Processo Penal Militar.
O Regulamento Disciplinar instituído foi posteriormente corrigido e
modernizado conforme a Lei Complementar do Estado de São Paulo sob o nº 893
de 09 de março de 2001.
Para a Administração Pública da Polícia Militar, os termos estudados e
atualizados na área jurídica em que são diferenciados os processos dos
procedimentos, também são examinados, porém, com ritos próprios nos quais se
expõem a gravidade da infração cometida.
Para o bom andamento funcional do exposto em lei, colabora em favor da
obediência do administrador público militar, o artigo 9º constante do Regulamento
Disciplinar que diz:
Art. 9º - A disciplina policial militar é o exato cumprimento dos
deveres, traduzindo-se na rigorosa observância e acatamento
integral das leis, regulamentos, normas e ordens, por parte de
todos e de cada integrante da Polícia Militar.
§ 1º - São manifestações essenciais da disciplina:
1 – a observância rigorosa das prescrições legais e
regulamentares;
2 – a obediência às ordens legais dos superiores.14
O Regulamento Disciplinar traz as aplicações do procedimento e do processo
de formas diferenciadas, porém tanto um quanto outro se prima pelo empenho em
praticar-se a manifestação de ampla defesa e do processo do contraditório,
permitindo-se expor as argumentações, segundo as verdades entendidas na linha
de defesa, respeitando-se a procura de amparos legais na busca da justiça.
Na esfera administrativa, portanto, ao servidor público militar poderão ser
aplicadas as sanções disciplinares a que estão sujeitos, conforme o contido no
artigo 13 do regulamento. Todos os Policiais Militares independentemente de suas
graduações e postos, de soldado temporário a Coronel, poderão ser apenados pelo
contido no artigo 14 do mesmo regulamento, advertência, repreensão, permanência
disciplinar, detenção, reforma administrativa disciplinar, demissão, expulsão e
14 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
proibição de uso de uniformes.
Dependendo das infrações disciplinares cometidas, o policial militar ficará
sujeito aos procedimentos ou processos determinados pelo Regulamento
Disciplinar.
Para a prática do procedimento disciplinar obedece-se ao contido no capítulo
VII que expõe dos artigos 27 ao 29 as etapas que devem ser rigorosamente
cumpridas sobre o Procedimento Disciplinar; assim está nos artigos:
Art. 27 – A comunicação disciplinar dirigida à autoridade policialmilitar
competente destina-se a relatar uma transgressão
disciplinar cometida por subordinado hierárquico.
Art. 28 – A comunicação disciplinar deve ser clara, concisa e
precisa, contendo os dados capazes de identificar as pessoas ou
coisas envolvidas, o local, a data e a hora do fato, além de
caracterizar as circunstâncias que o envolveram, bem como as
alegações do faltoso, quando presente e ao ser interpelado pelo
signatário das razões da transgressão, sem tecer comentários ou
opiniões pessoais.
§ 1º - A comunicação disciplinar deverá ser apresentada no prazo
de 5 (cinco) dias, contados da constatação ou reconhecimento do
fato, ressalvadas as disposições relativas ao recolhimento
disciplinar, que deverá ser feita imediatamente.
§ 2º - A comunicação disciplinar deve ser a expressão da verdade,
cabendo à autoridade competente encaminhá-la ao acusado para
que, por escrito, manifeste-se preliminarmente sobre os fatos, no
prazo de 3 (três) dias.
§ 3º - Conhecendo a manifestação preliminar e considerando
praticada a transgressão, a autoridade competente elaborará
termo acusatório motivado, com as razões de ato e de direito, para
que o militar do Estado possa exercitar, por escrito, o seu direito à
ampla defesa e ao contraditório, no prazo de 5 (cinco) dias.
§ 4º - Estando a autoridade convencida do cometimento da
transgressão, providenciará o enquadramento disciplinar,
mediante nota de culpa ou, se determinar outra solução, deverá
fundamentà-la por despacho nos autos.
§ 5º - Poderá ser dispensada a manifestação preliminar quando a
autoridade competente tiver elementos de convicção suficientes
para a elaboração do termo acusatório, devendo esta
circunstância constar do respectivo termo.
Art. 29 – A solução do procedimento disciplinar é da inteira
responsabilidade da autoridade competente, que deverá aplicar
sanção ou justificar o fato, de acordo com este regulamento.
§ 1º - A solução será dada no prazo de 30 (trinta) dias, contados a
partir do recebimento da defesa do acusado, prorrogável no
máximo por mais 15 (quinze) dias, mediante declaração de
motivos no próprio enquadramento.
§ 2º - No caso de afastamento regulamentar do transgressor. Os
prazos supracitados serão interrompidos, reiniciada a contagem a
partir da sua reapresentação.
§ 3º - Em qualquer circunstância, o signatário da comunicação
deverá ser notificado da respectiva solução, no prazo máximo de
90 (noventa) dias da data da comunicação.
§ 4º - No caso de não cumprimento do prazo do parágrafo
anterior, poderá o signatário da comunicação solicitar, obedecida
a via hierárquica, providências a respeito da solução.15
Sobre o procedimento diz Bacellar Filho:
Deve-se ter em vista que também o procedimento, embora não
inserido no rol de garantias fundamentais, funciona como garantia
constitucional, uma vez que se encontra vinculado ao devido
processo legal. Na chamada administração burocrática, o agir
procedimental é sinônimo de atuação democrática. Dada a
previsibilidade de que se devem revestir as atitudes da
Administração Pública, em função do princípio da legalidade,
ciente o cidadão dos passos a serem por esta palmilhados, o
procedimento revela-se a forma mais consentânea de atuação,
visto que ao cidadão eventualmente afrontado em seus direitos
resguarda-se o direito de reverter a afronta no exato momento em
que ela ocorre.16
No âmbito administrativo, utiliza-se o termo processo para aplicação do
Regulamento Disciplinar em situações nas quais o servidor público militar comete
infração de natureza grave e são submetidos à apuração a fim de se chegar a uma
decisão representada pela Administração Pública, porém preservando-se sempre os
direitos constitucionais do contraditório e ampla defesa, além da possível
instauração de sindicância.
Nota-se que na Polícia Militar ainda existe o entendimento do procedimento e
do processo, porém quando são aplicados, são preservados os direitos
constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Os artigos 71, 73 e 76 do atual Regulamento Disciplinar da Polícia Militar
estabelecem sobre o Processo Regular dizendo:
Art. 71 – O Processo Regular a que se refere este Regulamento,
para os militares do Estado, será:
15 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
16 BACELLAR FILHO, op. cit, 2005, p.82.
I – para oficiais: o Conselho de Justificação;
II – para praças com 10 (dez) ou mais anos de serviço policial
militar: o Conselho de Disciplina;
III – para praças com menos de 10 (dez) anos de serviço policial
militar: o Processo Administrativo Disciplinar.
Art. 72 – O Conselho de justificação destina-se a apurar, na forma
da legislação específica, a incapacidade do oficial para
permanecer no serviço ativo da Polícia Militar.
§ único – O Conselho de Justificação aplica-se também ao Oficial
inativo presumivelmente incapaz de permanecer na situação de
inatividade.
Art. 76 – O Conselho de Disciplina destina-se à incapacidade
moral da praça para permanecer no serviço ativo da Polícia
Militar.17
3 A competência circunscricional dos comandantes.
Para o devido entendimento da expressa competência dos servidores
públicos militares dos Estados, faz-se necessário citar a composição, de forma
hierárquica, de todas as graduações e postos existentes atualmente.
São chamados de praças aqueles que são soldados, cabos, sargentos e subtenentes.
Os praças especiais são os alunos oficiais que freqüentam o curso de
formação de oficiais, e de forma acadêmica, são chamados de cadetes.
Como oficial, após ter concluído o Curso de Formação, em período de estágio
probatório, são chamados de Aspirantes, e de maneira verticalizada e ascendente
as promoções ocorrem por classificação de antiguidade e por merecimento,
chegando-se aos postos de 2º Tenente, 1º Tenente, Capitão, Major, Tenente-
Coronel, e Coronel; o último posto da carreira é o de Coronel PM.
Na carreira do servidor público militar, todos os postos possibilitam o
exercício de uma função, obedecendo-se a limites impostos e determinados por lei.
17 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
Qualquer ação no exercício da atividade Policial Militar deverá estar amparada por
lei, pois, ao contrário, qualquer um dos servidores incorrerá em desvio ou excesso
de função, exercício arbitrário de suas funções, abuso de autoridade e ou outros
delitos comuns aos servidores públicos.
Na condução normal da Administração Pública voltada para a própria
instituição Policial Militar, sabe-se que os oficiais e os graduados exercem o
comando com responsabilidade sobre o efetivo ao qual estão designados; seja um
pequeno ou grande grupo de policiais, estabelecidos conforme o local de emprego.
Desde um pequeno lugar onde haja o emprego de policiais há um comando
de um policial, considerado mais antigo na função pública, exercendo a
responsabilidade conforme os seus deveres e competência.
Em todas as áreas administrativas, todos exercem os seus atos os quais
levam às responsabilidades administrativas, seja na aplicação do regulamento
disciplinar, seja até mesmo na elaboração de qualquer documento que gere efeitos
jurídicos.
Na esfera administrativa, ressalta-se a prática da aplicação do regulamento
disciplinar como exemplo do exercício do cumprimento da lei na observância de não
se praticar a ilegalidade e conseqüente abuso.
O artigo 31 do Regulamento Disciplinar estabelece a competência disciplinar
conforme o cargo, função ou posto, disposto conforme texto:
Art. 31 – A competência disciplinar é inerente ao cargo, função ou
posto, sendo autoridades competentes para aplicar sanção
disciplinar.
I – O Governador do Estado: a todos os Militares do Estado
sujeitos a este regulamento;
II – O Secretário da Segurança Pública e Comandante Geral: a
todos os militares do Estado sujeitos a este Regulamento, exceto
ao chefe da casa Militar;
III – O SubComandante da Polícia Militar: a todos os integrantes
de seu comando e das unidades subordinadas e as praças
inativas;
IV – Os oficiais da ativa da Polícia Militar do posto de Coronel a
Capitão: aos Militares do Estado que estiverem sob seu Comando
ou integrantes das OPM subordinadas.
§ 1º - Ao secretário da Segurança Pública e ao Comandante Geral
da Polícia Militar compete conhecer das Sanções Disciplinares
aplicadas aos inativos, em grau de recurso, respectivamente, se
oficial ou praça.
§ 2º - Aos oficiais, quando no exercício interino das funções de
posto igual ou superior ao capitão, ficará atribuída a competência
prevista no inciso IV deste artigo.18
No exercício das funções administrativas e de acordo com o posto do servidor
público militar, caberá o grau de competência e respectiva responsabilidade na
validade do ato administrativo praticado dentro da sua esfera de atribuição. Como o
próprio artigo inclui, a competência de aplicação punitiva no servidor estará
correspondente ao posto, conforme a subordinação; portanto, quando se estabelece
que caberá aos “oficiais da ativa da Polícia Militar do posto de Coronel a Capitão:
aos militares do Estado que estiverem sob seu comando ou integrantes das OPM
subordinadas” a aplicação da sanção disciplinar, serão eles os responsáveis pela
aplicação da relação punitiva determinada no artigo 14 já citado.
No estudo da competência, é importante lembrar que ela se dirige a um
raciocínio de existir um limite dos atos para serem considerados legais.
Na prática da aplicação das sanções, por decorrência das infrações
administrativas, as autoridades já mencionadas que possuem tais competências,
devem observar os limites que podem chegar. Assim, ainda do regulamento
disciplinar, diz o artigo 32.
Art. 32 – O Governador do Estado é competente para aplicar
todas as sanções disciplinares previstas neste regulamento,
cabendo às demais autoridades as seguintes competências:
I – ao Secretário da Segurança Pública e ao Comandante Geral:
todas as sanções disciplinares exceto a demissão de oficiais;
II – ao Subcomandante da Polícia Militar: as sanções disciplinares
de advertência, repreensão, permanência disciplinar, detenção e
proibição do uso de uniformes de até os limites máximos
18 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
previstos.
III – aos Oficiais do posto de Coronel: as sanções disciplinares de
advertência, repreensão, permanência disciplinar de até 20 (vinte
dias) e detenção de até 15 (quinze dias);
IV – aos Oficiais do posto de Tenente-Coronel: as sanções
disciplinares de advertência, repreensão e permanência disciplinar
de até 20 (vinte) dias;
V – aos Oficiais do posto de Major: as sanções disciplinares de
advertência, repreensão e permanência disciplinar de até 15
(quinze) dias;
VI – aos Oficiais do posto de Capitão: as sanções disciplinares de
advertência, repreensão e permanência disciplinar de até 10 (dez)
dias.19
Ressalta-se que, para a devida aplicação dos atos administrativos, os
comandantes terão a sua competência de acordo com a sua área territorial de ação
com seus respectivos comandados que pertencem àquela unidade policial à qual o
policial estará classificado ou designado.
A exemplo, cita-se a competência de um oficial, no posto de Tenente-
Coronel, responsável pela unidade policial denominada Batalhão que tem
circunscrição de atividade no policiamento ostensivo fardado para todo o município e
conseqüente população de uma cidade, como a de Ribeirão Preto, Franca,
Araraquara, por exemplo.
Por sua vez, subordinados a este Tenente-Coronel, estará o Major, Capitães
e Tenentes, que têm como competência e responsabilidade, assim considerados,
respectivamente nas funções de Subcomando de um Batalhão, de Comandante de
Companhia de Policiamento e de Comandante de Pelotão.
Esclarece-se que toda unidade citada terá um determinado efetivo de policiais
os quais constroem toda a estrutura de um Batalhão, sendo assim formado por
grupos, pelotões e companhias. Um Comando de Policiamento de Área, na Capital
ou Interior, é formado por Batalhões e é comandado por um Coronel de Polícia
Militar.
19 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
Esta estrutura Institucional, que não é definitiva; portanto, pode ser alterada,
permitindo as indicações de competência, estando para cada região do Estado,
estabelecido em lei Estadual em conformidade com a Administração Pública
exercida pelo Poder Executivo.
4 O princípio da legalidade e os atos administrativos
O tema reascende a chama pelo interesse moderno de direcionar ao
entendimento de que os atos administrativos devem estar cada vez mais
identificados com o princípio da legalidade. A Instituição, no seu todo, está cercada
de legislação, iniciada pela Constituição Federal e, na sua grande maioria, por leis
estaduais, chegando-se a leis municipais que estabelecem convênios com o Estado,
no sentido de fortalecer e melhorar a atenção aos interesses do povo.
Os servidores públicos militares, na função de dirigente e responsável por
qualquer unidade de Polícia Militar, estão sujeitos ao rigor das leis, a começar pelos
artigos 5º inciso II e 37, da Constituição Federal.
Em todas as áreas de atuações estarão sob a lei, seja na orçamentária
quando realizam contratos para a compra de materiais, na observância da lei federal
nº8.666/93 sobre licitações e contratos, que estabelece responsabilidade a quem é
dirigente.
O cumprimento da lei deve ser obedecido não só na área administrativa,
como também na penal. O servidor público militar está sujeito à aplicação do Código
Penal Militar e Processual Militar, e não só, pois, também responde pelos atos como
cidadão comum perante o Código Penal.
O servidor público militar tem a obrigação de praticar a cidadania de forma
mais evidente, já que tem a obrigação de servir à população realizando exemplos
positivos a serem seguidos, além de estar sujeito, de forma mais rigorosa perante as
leis, sobretudo diante dos códigos penais, não deixando de lado o dever na área
administrativa como na prática de vistorias, autorizações, permissões, aprovações,
homologações, entre outros atos, até mesmo os determinados pelo regulamento
disciplinar.
O princípio da legalidade será sempre o freio para o esclarecimento e
adequada aplicação da justiça perante os costumes que há muito tempo passaram a
ser considerados como normais.
Os atos administrativos exercidos pelos agentes públicos estão revestidos
cada vez mais de cuidados com a legalidade, dada a tão importante divulgação na
informação e formação do brasileiro cada vez mais preocupado com o exercício da
cidadania.
Os novos dias têm levado mais informações àquelas pessoas que
normalmente não se interessavam pelo caminho adotado na solução de problemas
em favor da comunidade, e assim, na prática do princípio da publicidade, faz-se que
ao menos os comandantes chefes de polícia se interessem por ouvir e determinar os
rumos da polícia diante dos interesses da população, que no decorrer do tempo,
foram transformando-se em leis a serem cumpridas e fiscalizadas.
Na oportunidade lembra-se da importância que a população tem em obter
ciência daquilo que ocorre na comunidade, e isto se dá pela legalidade e
necessidade de se revelarem até mesmo as dificuldades e erros.
A população, com ciência e interesse de solucionar problemas de uma
comunidade, faz dos seus líderes e representantes aptos a proporem leis em favor
da população, com a participação de uma Instituição policial forte no combate às
ameaças e ofensas a qualquer pessoa ou cidadão.
5 A natureza da intervenção do Estado no âmbito privado
No tema atual entende-se que o Estado participa da vida cotidiana da
sociedade de forma controladora, determinando regras para o desenvolvimento
pacífico entre os vários interesses conflitantes individuais e coletivos.
O vocábulo “controlador” deve ser entendido segundo os novos tempos. O
controle não pode ser arbitrário e sobre a norma legal. Já se disse que o homem
nasce livre razão pela qual a “liberdade” é um fenômeno que surge antes do Estado.
A liberdade não deriva do Estado. Ao contrário, a liberdade é constrangida e limitada
por todos os servidores públicos, juízes, promotores, policiais civis e militares, como
presidentes, governadores e prefeitos. O Estado existe para restringir a liberdade
individual e a propriedade privada. Numa democracia, essas restriçoes e constrições
somente podem ser aplicadas se houver autorização do povo por meio da lei.
O Estado coloca em prática os seus interesses, no controle social, por meio
das suas atividades específicas consideradas como atividades públicas dentro do
direcionamento de uma administração, não particular, porém, determinantemente
pública.
Na sua existência, o Estado coloca-se em favor da sociedade, e desta
maneira, exerce o controle permitindo a promoção e a garantia dos direitos
individuais e coletivos com as realizações de trabalhos considerados essenciais
para os serviços públicos.
O Estado, em várias áreas a ele pertinentes estará controlando ou servindo à
sociedade através de seus serviços públicos, serviços que, por várias razões, a
sociedade não quer deixar nas mãos da iniciativa privada.
O homem evoluiu com o seu próprio tempo e, nesta evolução, encontrou-se
com várias situações e diante de assuntos que acabaram levando a conclusões de
que a melhor maneira de organização e administração de determinados serviços
deveria ficar sob o domínio do Estado.
Sobre serviço público, diz o professor Celso Antônio Bandeira de Mello:
Sabe-se que certas atividades (consistentes na prestação de
utilidade ou comodidade material) destinadas a satisfazer a
coletividade em geral, são qualificadas como serviços públicos
quando, em dado tempo e lugar, o Estado reputa que não convém
relegá-las simplesmente à livre iniciativa; ou seja, que não é
socialmente desejável fiquem tão só assujeitadas à fiscalização e
controles que exerce sobre a generalidade das atividades privadas
(fiscalização e controles estes que se constituem no chamado
“poder de polícia”).
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade de material destinada à satisfação da coletividade em
geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o
Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si
mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito
Público, portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e
de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses
definidos com públicos no siatema normativo.’20
O Estado como responsável pela segurança pública exerce a prestação de
serviços através de Instituições policiais que têm como principal objetivo a
preservação da vida das pessoas e do patrimônio público e privado, bem como a
incolumidade física e moral de todos.
Os integrantes destas forças policiais são legitimados a praticarem seus atos
voltados à promoção e manutenção da ordem pública.
Para o exercício deste controle é reconhecido por lei o poder de intervenção
sobre os indivíduos e patrimônios, as forças policiais (Polícia Civil e Polícia Militar)
exercitam o poder de polícia considerado aquele ato que expressa o controle sobre
os direitos e liberdades individuais com o objetivo de alcançar o interesse de todos
20 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004, p.619-620.
ao bem comum.
Alicerçado no poder de polícia, as forças policiais, em especial a Polícia
Militar, por meio de seus agentes, praticam os atos de intervenção ao particular em
várias situações que se façam necessárias, porém sempre se primando no
cumprimento das leis, que, naturalmente, dirigem-se ao encontro do Estado de
Direito que cria a autolimitação da autoridade no seu determinado nível.
O ato de polícia, na prestação do serviço público e diante da intervenção do
particular está revestido dos mesmos princípios do ato administrativo, e, portanto,
devem estar sob a lei.
Assim diz Álvaro Lazarini21 em seu livro: “Os atos de polícia são atos
administrativos, e sujeitam-se aos mesmos princípios norteadores de tais atos,
devendo ter, inclusive, a mesma infra-estrutura, e seus elementos constitutivos”.
Os agentes policiais, no seu cumprimento de trabalho, cumprem ordens
administrativas e decisões judiciais e acabam, desta forma, formalizando a vontade
da administração pública representando o Estado, sem contudo, praticar a
ilegalidade e conseqüente abuso de poder.
Pela força do Poder de Polícia, os agentes públicos praticam intervenções
nos particulares por meio de abordagens em pessoas quando há fundamentada
percepção de atitudes suspeitas de prática delituosas, mandado de busca e
apreensão determinada pelo Judiciário, desocupações e reintegrações de
propriedades determinadas pela justiça, prática de limitação de liberdades por força
de mandado de prisão, entre outras ações que são abrangentes; porém, devem
estar revestidas de amparo legal, garantindo-se as liberdades individuais e
manutenção do Estado de Direito.
21 LAZARINI, op. cit., p.195.
CAPITULO 6
O CONTROLE ADMINISTRATIVO
Sumário: 1 O controle da competência
vinculada ou regrada. 2 O controle da
competência discricionária. 3 O controle dos atos
administrativos
1 O controle da competência vinculada ou regrada
No estudo da competência exercida por autoridades, sejam eles servidores
público civil ou militar, encontram-se os limites que devem ser exercidos em
respeito à determinação de leis.
A competência vinculada ou regrada, assim entendida sinônimas que são,
demonstra que o ato administrativo deve ser praticado pela autoridade sem titubeio
subjetivo. Não há margem de liberdade atribuida pelo legislador ao administrador,
face à rígida e matemática redação da lei investidora de poder.
Revelada conforme o estabelecimento das funções e conseqüente
competência de atuação serão determinadas a validade e legalidade dos atos
administrativos que devam ser praticados.
O poder originário da competência leva ao conceito do ato ser exercido
baseado nos limites, nos parâmetros estabelecidos para os assuntos; nesta
vinculação o administrador público não tem liberdade de agir, pois caberá a ele tão
somente obedecer à lei e aplicá-la ao caso concreto. .
Em seus ensinamentos, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello aborda
o assunto:
Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e
objetiva tipificação legal do único possível comportamento da
administração em face de situação igualmente prevista em termos
de objetividade absoluta, a administração, ao expedi-la, não
interfere com apreciação subjetiva alguma.1
Por força sua rigidez, a competência vinculada exige que o administrador
exerça suas funções de forma objetiva sem proceder qualquer espécier de juízo de
valor. Se “a” é, então “a” é.
O poder vinculado ou regrado faz existir uma prévia e objetiva tipificação
legal, ou seja, o direito positivo (a lei), confere à Administração Pública a prática do
ato de sua competência, determinando os requisitos necessários a sua formação.
Na competência vinculada, o ato administrativo surge sem interpretação
subjetiva, e faz do administrador público um cumpridor da norma na sua
integridade, mesmo que, após, possa ser submetido à apreciação do Judiciário,
conforme as alegações e interesses argumentados.
Na Polícia Militar são vários os exemplos de atos administrativos que
obedecem à competência vinculada ou regrada; o cumprimento das Leis, federal nº
8.666/93 e estadual nº 6.544/89, no processo de licitação para aquisição de bens e
serviços para o Estado de São Paulo, evidenciam-se a responsabilidade e
necessidades dos administradores cumprirem seus deveres de ofício, respeitando o
Estado de Direito, os quais, a todo instante, devem adotar providências de cunho
regrado em obediência à lei e conseqüente desvio de arbitrariedade. Como exemplo
se dá no escalonamento de valores matemáticos para a definição de
procedimentos: carta-convite, tomada de preço ou concorrência. Ou é uma ou não
é, “tertium non datur”.
De competência vinculada está o julgamento e a aplicação da sanção
disciplinar por falta cometida pelo servidor público militar, estabelecido no artigo 31
1 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004,p.394.
e artigo 32, combinados com o artigo 14, todos do Regulamento Disciplinar da
Polícia Militar do Estado.
Situação que exige a competência vinculada está no cumprimento da lei do
Estatuto do Desarmamento, e por extensão ao assunto, do decreto federal nº 5.123
de 01 de julho de 2004, em seu parágrafo 1º do artigo 33: estabelece a
competência do Comandante Geral da Polícia Militar para regular, por norma
específica, o porte de armas de fogo por Policiais Militares e cumprindo a portaria
de número PM1-004/02/06 expedida pelo próprio Comandante Geral; os
comandantes de unidade, dentro da sua esfera de competência agem sob o poder
vinculado quando cumprem o artigo 17, que traz:
Art. 17 – O comandante, diretor ou chefe de OPM é a autoridade
policial-militar competente para autorizar:
I – a carga de arma de fogo pertencente à PMESP;
II – a utilização da arma particular em serviço;
III – o porte de arma de fogo pertencente ao patrimônio da
PMESP ou particular em outra unidade federativa.
Parágrafo único – as autorizações mencionadas neste artigo
podem ser revogadas a qualquer tempo, a juízo da autoridade
que as emitiu.2
Ainda sob a mesma portaria, pratica-se a competência vinculada ao se
colocar em prática o parágrafo 1º e incisos do artigo 25 que concede autorização de
carga pessoal de arma de fogo, mesmo que o caput do artigo faça referência ao
poder discricionário na escrita de seu texto.
§ 1º - Não será concedida autorização de carga pessoal de arma
de fogo ao policial militar que:
1. se encontrar no comportamento “mau”;
2. estiver freqüentando o 1º ano do Curso de Formação de
Oficiais, com exceção daqueles oriundos das fileiras da
Corporação que já tenham concluído o Curso de Formação de
soldado PM.
3. estiver freqüentando o Curso de Formação de Soldado PM;
4. estiver freqüentando o Estágio de Adaptação de Oficiais ao
2 Portaria do Comandante Geral da Polícia Militar do Estado de São Paulo nº PM1- 4/02/06 de 05 de maio de
2006.
Quadro de Oficiais de Saúde da Polícia Militar.3
Desta forma, o ato administrativo vinculado está nas ações do dia-a-dia do
servidor público militar, seja nas ações de policiamento de rua no exercício da
prática policial, seja na ação administrativa imposta a todos os órgãos públicos.
2 O controle da competência discricionária
O ato administrativo realizado pela Administração pública pode também ser
discricionário, que estará sempre sob a lei, para não perder validade por
arbitrariedade.
A discricionariedade indica a liberdade de ação administrativa dentro dos
parâmetros permitidos em lei, pois, se assim não ocorresse, evidencia-se à prática
da arbitrariedade em total confronto com a lei.
Assim continua a ensinar Celso Antônio Bandeira de Mello:
Discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos limites da norma
legal, e pode ser definida como: A margem de liberdade conferida
pela lei ao administrador a fim de que esta cumpra o dever de
integrar com sua vontade ou juízo a norma jurídica, diante do
caso concreto, segundo critérios subjetivos próprios, a fim de dar
satisfação aos objetivos consagrados no sistema legal.4
E se mantém nos ensinamentos deixando:
Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade ao agir
arbitrariamente o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois
terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em
conseqüência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente.5
O Policial Militar diante da sua função pública está empenhado em servir a
sociedade da melhor maneira possível, na busca dos interesses público e coletivo,
3 Portaria do Comandante Geral, op. cit., 2006.
4 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., 2004, p.396.
5 Ibid, p. 396.
e quando se coloca em prática, depara-se com muitas situações de dúvidas e
indeterminações legais, recorrendo, então, ao arbítrio permitido para agir conforme
o seu entendimento; é certo que não há liberdade total nesta ação, mas uma prática
do juízo que leva como conseqüência atitudes plenamente justificadas.
Na discricionariedade permite-se agir com mais liberdade dentro da lei. Se a
redação da lei contém conceitos teoréticos-verdade, o ato dela derivado é vinculado
(o servidor público tem que ser aposentado compulsoriamente aos setenta anos).
Se, ao contrário, a redação da lei contém conceitos de vida prática, autoriza assim a
realização de juízos de valor, fazendo surgir a discricionariedade, como, por
exemplo, “justo preço”, “repouso noturno”, “bom pai de família”, “mulher honesta”,
“comportamento comp;atível com a vida militar”, etc.
Neste sentido de ação em liberdade é que muitos atos administrativos
praticados pelos policiais militares acabam sendo alvos do controle hierárquico e
judicial.
Quando o policial militar pratica o ato administrativo, várias são as ações
direcionadas para os limites da competência discricionária, pois, muitas vezes, os
fatos ocorridos são diversos e, quando confrontados com o texto da lei, permite-se
uma interpretação para a melhor ou para pior. Não há um juízo unânime do conceito
de “bom pai de família”. É possível que uma pessoa, que não tenha um perfeito
bom senso, interprete a regra da lei, fora do contexto comum. O policial militar tem o
dever de ter bom senso e esforçar-se em ser culto. Para que possa expedir um
juízo de valor contextrualizado tem que ser dotado de bom senso e ser
adequadamente bem informado. O policial militar tem a missão de ser
contemporâneo de seus próprios dias.
Entre várias práticas administrativas concretizadas pelos atos
administrativos discricionários, cita-se o caput do artigo 25 da Portaria do
Comandante Geral que dispõe sobre o registro e o porte de arma de fogo na Polícia
Militar.
Art.25 – A autorização de carga pessoal de arma de fogo de
porte, pertencente ao patrimônio da PMESP, constitui ato
discricionário da Comandante, Diretor ou Chefe de OPM,
observados os critérios de conveniência e de oportunidade,
podendo ser revogada a qualquer tempo.6
Quando uma norma contém a dicção “oportunidade e conveniência, há
discricionariedade”, por exemplo.
O Regulamento Disciplinar, no artigo 32, que estabelece as competências
administrativas, dá às autoridades o dever de aplicar a punição pela prática da
infração disciplinar; cabendo, conforme o artigo 14 do mesmo regulamento, ao
poder discricionário, a critério do comandante, a aplicação da pena imposta na
sanção disciplinar de “permanência disciplinar”: estabelecer os dias nos quais o
punido terá a sua restrição de liberdade imposta.
Esses são alguns exemplos, na área administrativa, que permitem raciocinar
sobre a aplicação do poder discricionário, quando se estuda a aplicação de um ato
administrativo exercido dentro da competência de posto e função de um servidor
público militar.
É importante ressaltar que tanto os atos vinculados como os discricionários
estão sob o controle hierárquico e judicial.
3 O controle dos atos administrativos
A estrutura da própria Instituição Policial Militar estabelece mecanismos de
controle sobre os atos administrativos praticados pelos seus servidores, seja na
6 Portaria do Comandante Geral, op. cit, 2006.
condição de alto escalão, considerados chefes, seja para todos os integrantes da
hierarquia Policial Militar, chegando-se à recente criação do soldado Policial Militar
temporário (temporário, porque, há em seu concurso público a condição de
permanência de até dois anos de exercício funcional).
A começar pelo próprio Regulamento Disciplinar existente com seus 89
(oitentas e nove) artigos, que estabelecem regras de comportamento para o policial
militar, somando-se as portarias expedidas pelo mais alto posto e função da
Instituição que é o Comandante Geral, estabelecem-se os instrumentos para
desenvolver-se o controle interno dos atos administrativos.
A partir do ato administrativo praticado pelo servidor público Policial Militar,
será avaliada a legalidade, conforme as leis e normas existentes. A prática mais
comum que se revela controladora dos atos se faz pela comunicação escrita, ou
mesmo verbal de qualquer ilegalidade. Se escrita, leva-se o nome de “parte”,
conhecida como documento que relata um fato de transgressão, entendendo-se
como uma comunicação disciplinar sobre um fato que contrariou a disciplina policial
militar, praticado por um subordinado hierárquico.
Essa comunicação acaba sendo um fato gerador de outros atos
administrativos que deverão ser adotados para as devidas apuração e verificação
das arbitrariedades cometidas ou não, avaliando-se também aquele que apura o
fato, conforme obediência à legislação existente, pois também estará sendo
controlado.
A partir do conhecimento e conseqüente prática dos atos administrativos, a
administração, por meio de seus administradores, utiliza-se da existência de
mecanismos internos conhecidos por instruções, portarias, normas internas, notas
de serviço, ordem de serviço, regulamentos, que submetem todos os integrantes da
Instituição.
Na estrutura da Polícia Militar, seus órgãos de direção, apoio e execução
possuem a hierarquia funcional que auxilia na fiscalização do andamento prático da
própria atividade fim em desenvolver a sua atividade de Polícia Ostensiva para a
preservação da Segurança e Ordem Pública, como também para administrar o
andamento e conseqüente funcionamento dos atos praticados pelos seus
servidores.
De acordo com a sua estrutura, os órgãos de execução assim entendidos
como aqueles que desenvolvem a atividade prática de policiamento, são os
batalhões operacionais que desenvolvem as atividades de policiamento nas
cidades.
Na região de Ribeirão Preto, por exemplo, existem sete Batalhões, tendo
como sede as principais cidades da região; são dois em Ribeirão Preto, e um em
Franca, Araraquara, São Carlos, Barretos e Sertãozinho.
Esta estrutura é hierarquizada nos moldes do militarismo e por isto possui um
comando maior responsável pelos Batalhões citados, que é sediado no próprio
município de Ribeirão Preto, tendo como responsável um Coronel PM.
Entende-se esta estrutura para também formalizar e concretizar uma forma
de controle interno de todos os atos praticados pelo administrador público, na esfera
disciplinar ou qualquer ato que leve ao entendimento de indícios de legalidade.
Os Batalhões de polícia, por extensão da Corregedoria, possuem as
denominadas Seções de Disciplina integradas diretamente ao Comando da Unidade
e realizam toda a fiscalização no cumprimento da legislação existente, seja na área
administrativa, seja nas áreas cível e penal; por meio dela há a assessoria aos
comandantes no desenvolvimento de formalidades, nos procedimentos
disciplinares, processos administrativos disciplinares para demissão ou exoneração
do Policial Militar, Conselhos de Disciplinas, Conselhos de Justificação,
Sindicâncias e Inquéritos Policiais Militares, acompanhando todas as ocorrências
graves que envolvem Policiais Militares como partes, incluindo-se acidentes de
trânsito, acrescentando-se todo o controle de apresentações em juízo de todos os
policiais, mantendo-se também estreito relacionamento por força de lei com o
Ministério Público, órgão responsável por desenvolver o controle externo das
Instituições Policiais.
Na estrutura da Polícia Militar também aparecem as Seções de Justiça e
Disciplina dos Comandos Regionais, as quais desempenham a fiscalização sobre
os atos administrativos desenvolvidos pelos Batalhões e servem como estrutura de
avaliação na esfera de grau de recurso interposto.
Ainda no controle de todos os atos administrativos praticados por qualquer
Policial Militar, inclusive os dos comandantes de batalhões e regionais, faz-se
presente o acompanhamento da Corregedoria da Polícia Militar, órgão estruturado e
integrado aos órgãos de Direção Geral, que está ligado diretamente ao
Comandante Geral e responsável pelo controle de todos os atos administrativos
praticados pela Polícia Militar.
No desenvolvimento de controle dos atos administrativos, tornou-se
importante, no Estado de São Paulo, a criação da Ouvidoria das Polícias; criada no
ano de 1997 pela lei complementar nº 826 de 20 de junho, ligada diretamente ao
Governador do Estado; tendo como uma de suas funções exercer a fiscalização e o
controle sobre todos os atos praticados por policiais militares, sejam atos
administrativos ou não, exercendo rigorosa observância dos princípios
constitucionais, sobretudo sobre atos que atinjam diretamente os direitos dos
cidadãos.
A Ouvidoria mantém relacionamento direto com a Corregedoria da Polícia
Militar e, por meio de denúncias anônimas ou não, desencadeiam apurações e
esclarecimentos de todos os fatos narrados que levem a indícios de infrações
penais, bem como qualquer violação aos princípios éticos e profissionais, incluindo
os valores morais e, não deixando de lado o estudado princípio da legalidade.
A legalidade a ser exigida do administrador extrapola aquela obediência a
que o cidadão comum deve ter, pois ao administrador, a fiel obediência à legalidade
deve conduzir somente àquilo que a lei determina, somando-se a ela os valores
determinantes da moral e da étrica da Policia Militar, estabelecidos conforme o
próprio artigo 7º do Regulamento Disciplinar in verbis.7
Art. 7º - Os valores fundamentais, determinantes da moral policial
militar são as seguintes:
I – o patriotismo;
II – o civismo;
III – a hierarquia;
IV – a disciplina;
V – o profissionalismo;
VI – a lealdade;
VII – a constância;
VIII – a verdade real;
IX – a honra;
X – a dignidade humana;
XI – a honestidade;
XII – a coragem.
Estes valores acima citados devem estar presentes em todos os policiais
militares pertencentes aos quadros ativo e inativo da Instituição, não se esquecendo
de que não só do princípio da legalidade, mas de todos aqueles outros já citados,
O controle dos atos administrativos existe para todos aqueles servidores
públicos que estejam exercendo a prática da Administração Pública e estão
subordinados, conforme a competência existente e correspondente ao cargo ou
função pública.
7 Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, op. cit.
CAPITULO 7
O CONTROLE CONSTITUCIONAL
Sumário: 1 O controle por meio do Tribunal de Contas. 2 O
controle pelo Ministério Público. 3 O controle pelo Judiciário – as
denominadas ações constitucionais: 3.1 ação de
inconstitucionalidade. 3.2 mandado de segurança. 3.3 mandado
de injunção. 3.4 Hábeas data. 3.5 Hábeas corpus 3.6 ação
popular constitucional.
1 O controle por meio do Tribunal de Contas
No controle dos atos administrativos, sob os parâmetros do princípio da
legalidade, há a necessidade do exame sobre o controle externo exercido pela
estrutura do ordenamento jurídico criado a partir do interesse público revelado, em
primeiro plano, na Constituição Federal, seguido pelas Constituições Estaduais. O
administrador público estará sujeito, além dos controles já examiknados, àqueles
que nasceram da própria Constitucional Federal.
Os artigos 70 a 75 da Constituição Federal prevêem as fiscalizações
contábeis, financeira e orçamentária exercidas pelo Congresso Nacional utilizandose,
a cargo, do auxílio do Tribunal de Contas da União.
Por força do artigo 75 da Constituição Federal, as normas estabelecidas na
presente seção IX se estenderam aos Tribunais de Conta dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, desta forma foi ao encontro da legislação federal no que se
refere ao controle externo, nos artigos 32 a 36 da Constituição Estadual do Estado
de São Paulo.
Sobre o controle externo, a fiscalização caberá à Assembléia Legislativa
sendo exercida com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, interessando-se
pelo texto no artigo 32, com o seu parágrafo único:
Art. 32 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária
operacional e patrimonial do Estado, das entidades da
administração direta e indireta e das fundações instituídas ou
mantidas pelo poder público, quanto a legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pela assembléia legislativa, mediante controle
externo e pelo sistema de controle interno de cada poder.
§ único – Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, de
direito público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos
quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma
obrigações de natureza pecuniária.1
Ainda estabelece no parágrafo 2º do artigo 352 que “qualquer cidadão,
partido político, associação ou entidade sindical é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ao Tribunal de Contas ou à Assembléia Legislativa”.
Na Polícia Militar, os comandantes dos batalhões assumem a função de
dirigentes orçamentários pela unidade policial a qual comanda, ou seja, é
responsável; portanto, a ele recairá toda a responsabilidade de direcionamento e
gastos pecuniários em diversos tipos de materiais, como exemplos, e dos mais
comuns, os valores gastos com a compra de combustíveis, peças e mão-de-obra
para manutenção de viaturas.
Diante desta responsabilidade, o dirigente policial militar está sob o domínio
de leis, tais como a lei complementar nº 709 de 14 de janeiro de 1993 que
estabelece a lei orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, e dentre
outros artigos, indica-se o artigo 15, que traz:
Art. 15 – Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas e só
por decisão deste podem liberar-se de sua responsabilidade.
I – os ordenadores de despesas, administradores, gestores e
demais responsáveis por bens e valores públicos.
1 SÃO PAULO (Estado), op. cit., 1999.p. 109.
2 Ibid, p. 110.
II - ......
III – O servidor público civil ou militar que der causa a perda,
extravio ou dano de bens e valores públicos ou pelos quais este
responda;3
Ainda conforme o inciso II e parágrafo 1º do artigo 25 que estabelece
inspeções e verificação no exercício das funções, complementa:
II – Acompanhar as fases de despesa, inclusive verificando a
regularidade do empenho, licitação e contrato quando necessário;
§1º - Nenhum processo, documento ou informação poderá ser
subtraído às inspeções do tribunal de contas, a qualquer pretexto,
sob pena de responsabilidade.4
Nesta obediência ao princípio da legalidade, o administrador policial militar,
na função de comandante de uma unidade, deverá prestar rigorosa subordinação à
lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 que estabelece normas para licitação e
contratos da administração pública e dá outras providências, regulamentando,
portanto, com artigo 37 inciso XXI da Constituição Federal, que traz no seu artigo
1º:
Art. 1º - Esta lei estabelece normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos
poderes da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.5
Estas regras devem ser observadas no cumprimento da legalidade, pois
permitem a fiscalização e controle sobre os atos administrativos.
2 O controle pelo Ministério Público
Na responsabilidade de exercer o controle sobre o exercício da legalidade,
3 www.tce.sp.gov. br.Acesso em: 07 de mar. 2006.
4 Ibid, art.25.
5 Lei de licitações e contratos. São Paulo: Imprensa oficial.1999, p. 5.
na busca da solidez do Estado Democrático de Direito, o Ministério Público tem
entre muitos outros poderes estabelecidos no artigo 129 da Constituição Federal,
aquele do inciso VII, que estabelece o exercício de controle externo da atividade
policial de acordo com a lei complementar, que, no Estado de São Paulo, foi
estabelecida pela Lei nº 734 de 26 de Novembro de 1993 (Lei Orgânica do
Ministério Público de São Paulo).
O exercício do controle externo dado pela Constituição Federal, estabelecido
ao inciso XIII do artigo 103 da lei orgânica do Ministério Público, estabelece:
XIII – exercer o controle externo da atividade policial por meio de
medidas administrativas e judiciais, podendo, dentre outras:
a) ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
b) ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade de
polícia judiciária;
c) representar à autoridade competente pela adoção de
providências para sanar a omissão ou para prevenir ou corrigir
ilegalidade ou abuso de poder;
d) requisitar à autoridade competente a abertura de inquérito sobre
a omissão ou fato ilícito ocorridos no exercício da atividade policial;
e) receber, imediatamente, comunicação da prisão de qualquer
pessoa por parte da autoridade policial estadual, com indicação do
lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos
comprobatórios da legalidade da prisão.6
Sobre o controle já estabelecido, fortaleceu-se a aproximação do Ministério
Público, no acompanhamento dos atos administrativos realizados pela Polícia
Militar, sobretudo aqueles de competência do exercício da Polícia Militar, conforme
o seu devido posto e função.
Na busca aprimorada de controle sobre as atividades policiais, acrescentouse
à competência do Ministério Público de São Paulo o ato (N) nº 119/97 de 13 de
maio de 1997, que dentre seus 25 artigos, citam-se quatro importantes, para o
exercício de controle sobre a Polícia Militar.
6 www.mp.sp.gov.br. Acesso em: 10 de mar. 2006.
Art. 1º - O controle externo da atividade policial de apuração das
infrações penais militares, exercido pelo Ministério Público, tem
como objetivo a constatação da regularidade e adequação dos
procedimentos empregados na realização da atividade de polícia
judiciária militar, bem como a integração das funções do
Ministério Público e da Polícia Judiciária Militar voltada para a
persecução penal e o interesse público.
Parágrafo único – Para esse fim, em sua atividade de controle, o
Ministério Público atentará para:
I – a prevenção da criminalidade;
II – a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a
indisponibilidade da persecução penal;
III – a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou
abuso de poder relacionados com a atividade de investigação
criminal;
IV – buscar superar as falhas na produção da prova, inclusive
técnica, para fins de investigação criminal;
V – a fiscalização do cumprimento da lei penal militar.
Art. 2º - O Ministério Público, pelos Promotores de Justiça Militar,
exercerá o controle externo da atividade de Polícia Judiciária
Militar, por meio de medidas administrativas e Judiciais de cunho
preparatório, inerentes a sua qualidade de destinatário dessa
função, competindo-lhe, em especial:
Art. 3º - O Ministério Público promoverá, no mínimo, uma visita
mensal ao órgão encarregado da polícia judiciária militar e ao
estabelecimento prisional destinado ao recolhimento de Policiais
Militares.
§1º - ........
§2º – As visitas ao órgão encarregado da Polícia Judiciária Militar,
sem prejuízo da atuação autônoma do promotor de Justiça em
exercício perante a Corregedoria Permanente da Polícia
Judiciária Militar, serão realizadas:
a) - ......
b) – nas demais comarcas, onde houver um órgão encarregado
de investigação de infrações penais militares, as visitas serão
realizadas pelo Promotor de Justiça que exerce o controle externo
da atividade policial, definido em ato próprio.
Art. 23 – As faltas funcionais e disciplinares eventualmente
constatadas pelos órgãos do Ministério Público serão objetos de
comunicação à autoridade competente ou à Corregedoria da
Polícia Militar, conforme o caso.7
No entendimento são os artigos que determinam ações de controle do
Ministério Público sobre a atividade da Polícia Militar e que poderá ser pesquisado
no próprio ato constante do anexo.
7 www.mp.sp.gov.br. op. cit
3 O controle pelo Poder Judiciário – As denominadas ações constitucionais
No exame do controle realizado pelo Judiciário, sabe-se que, diante de
estudos, com o passar dos tempos, o Estado ampliou a sua participação na vida de
cada indivíduo e, de certa forma, de toda a sociedade.
As intervenções na sociedade começaram a surgir de uma maneira mais
intensa até mesmo por exigências do próprio cidadão diante de seus direitos e
garantias individuais e coletivos sob aspectos sociais, políticos e econômicos.
No passado, era mais comum o controle ser realizado somente de uma
maneira mais interna dos próprios órgãos da administração pública do Estado, que,
na maioria das vezes, pensava-se no protecionismo, ou mesmo corporativismo por
não demonstrar qualquer falha que pudesse ter em desprestígio os serviços
prestados pelo servidor público e conseqüente pela administração.
Com o advento do Estado de Direito, devido ao esclarecimento do povo, as
cobranças e necessidades de controle não ficaram restritas ao aspecto tão somente
de órgão da administração, o que levou a mudanças de comportamento em toda a
sociedade, ao atualizar-se e colocar-se em prática o controle, conhecido como
controle externo sobre as atividades administrativas, pelos poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário.
Na Constituição Federal, entre todos os artigos nela contidos, o Estado
Democrático de Direito fez que constasse de seu texto legal o princípio da
inafastabilidade da jurisdição ao constar do inciso XXXV do artigo 5º que a lei não
excluirá da apreciação do Judiciário, lesão ou ameaça a direito; o dispositivo evita
o uso arbitrário das próprias razões, abrindo-se acesso ao Judiciário para a solução
de qualquer conflito de interesse. .
Nesta suposta violação caberá aos interesses de qualquer um, seja ele um
administrador, administrado ou pessoa da sociedade, recorrer ao judiciário para a
conquista do reparo desejado.
Na atual Constituição, em seu próprio artigo 5º, reconheceram-se em seu
texto mecanismos ou instrumentos que permitem a busca pelo interesse individual e
até mesmo coletivo, da reparação de possíveis arbitrariedades.
Diz Bacellar Filho:
De qualquer forma, as principais medidas de exercício de controle
do Poder Judiciário sobre a atividade administrativa, de acordo
com o texto Constitucional, são: Hábeas Corpus (art5º, LXVIII da
CF/88), Mandado de Segurança (art5º,LXIX e LXX da CF/88 e lei
nº 1533/51), Hábeas Data ( art 5º, LXXII da CF/88), Mandado de
Injunção ( art 5º LXXI da CF/88), Mandado de Injunção ( art 5º
LXXI da CF/88), Ação Popular ( art 5º LXXIII da CF/88 e lei n}
4717/65), ação direta de inconstitucionalidade ( art. 102, I,a) e art.
103 da CF/88).8
3.1 A ação de Inconstitucionalidade
Como instrumento de controle constitucional, a atual Constituição Federal
não deixou de modernizar o ordenamento jurídico brasileiro ao prever a
possibilidade de se provocar, quando necessário, as ações de inconstitucionalidade
de leis ou normas produzidas pelo poder legislativo.
A supremacia da Constituição Federal deve prevalecer no ápice de todo o
ordenamento jurídico existente no país, e isto deve sobrelevar para a manutenção
do estado Democrático de Direito.
O texto da Constituição contemplou com mecanismos estabelecidos, no
artigo 102, inciso I, letra “a”, e no artigo 103, os caminhos para se mover ação, seja
por ação ou omissão do Poder Público.
O artigo 102, inciso I, letra “a” estabelece a competência originária do
8 BACELLAR FILHO, op. cit., p.220.
Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a ação de inconstitucionalidade,
seja ela por ação ou omissão; e o artigo 103 legitima quem poderá propor ação.
Art. 102 – Compete ao Supremo Tribunal Federal; principalmente, a
guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I – Processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo ou
estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal;
Art. 103 – Podem propor a ação de inconstitucionalidade
I – o Presidente da República;
II – a mesa do Senado Federal;
III – a mesa da Câmara do deputados;
IV – a mesa da assembléia legislativa;
V – o Governador do Estado;
VI – o Procurador Geral da República;
VII – o Conselho federal da ordem dos advogados do Brasil;
VIII – Partido Político com representação no Congresso Nacional;
IX – Confederação Sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.9
Registre-se que os Tribunais de Justiça têm competência para controlar a
constitucionalidade das leis estaduais e municipais.
3.2 O mandado de segurança
No plano do controle dos atos administrativos exercidos pelo Poder
Judiciário, criou-se o mandado de segurança como o instrumento de proteção a
direito líquido e certo, atingido por autoridade administrativa, desde que não
amparado pelo “habeas corpus”.
O inciso LXIX do artigo 5º da Constituição Federal diz:
Conceder-se-á mandado de segurança por proteger direito líquido
e certo, não amparado por “hábeas corpus” ou “hábeas data”,
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do poder público.10
9 PINTO, op. cit., p.77.
10 Ibid., p.5.
Na determinação do controle constitucional sobre os atos administrativos,
somado ao conhecimento dos operadores do direito de que não há possibilidade do
empenho do hábeas corpus, no militarismo, para transgressões disciplinares, o
mandado de segurança é o remédio mais utilizado para a proteção do direito líquido
e certo.
O direito líquido e certo deve ser atendido por aquele que pode ser
demonstrado de pronto sem questionamentos, se existir provas incontestáveis.
Por uma ação que deve subordinar-se a um rito sumário especial, com
determinação de prazos reduzidos, o mandado de segurança acaba sendo muito
utilizado na busca da proteção de supostos direitos, quando não se quer ou não há
mais possibilidades de acionar os recursos administrativos.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, várias inovações
foram sendo implantadas, sobretudo para o comportamento da área jurídica; muitos
advogados estudiosos e integrados às mudanças colocavam em prática os
instrumentos de garantia aos direitos individuais e coletivos, e entre outros, o
mandado de segurança passou a ser utilizado como a defesa mais rápida e segura
diante da eminência de perda ou violação de direitos não amparados pelo “habeas
corpus”.
Os administrados, na ocupação de funções de cargos subordinados, que
em qualquer momento, se sintam prejudicados, após utilizarem os mecanismos de
controle interno em grau de revisão ou recursos administrativos, acabam por
impetrar os seus respectivos mandados para o fiel cumprimento de determinação
dada pelo judiciário.
Não só policiais militares utilizam-se do referido remédio para a devida
reparação de um ato administrativo ilegal cometido. Sabe-se que o mandado é
impetrado contra supostos atos administrativos ilegais e ilegítimos desempenhados
por autoridades então denominadas coatoras. Tem sido comum a Polícia Militar
responder aos mandados de segurança propostos por policiais militares que se
sentem prejudicados por atos de seus comandantes.
Neste sentido não só policiais impetram mandado de segurança, mas
também pessoas que se sentem injustiçadas por atos administrativos realizados por
autoridades que impedem o exercício ou interrompem a busca de algum direito;
atualmente vários mandados de segurança foram impetrados por ocasião de
concursos públicos por candidatos reprovados.
Diante desta realidade do mandado de segurança, contra atos
administrativos feitos por autoridades, estas por obediência à justiça respondem, no
prazo de até dez dias, àquilo que foi requerido ao magistrado, fornecendo-lhe
explicações e legislação apropriada ao porquê da decisão, acrescentando-se que a
Constituição Federal também inovou com a inclusão do mandado de segurança
coletivo.
Na Polícia Militar do Estado de São Paulo, vários são os exemplos que
podem ser citados em referência de como a Instituição trabalha consciente de que,
qualquer desvio de legalidade, estará sujeita a responder e ser considerada
autoridade coatora e, portanto, responsável pelos atos administrativos praticados,
sejam eles legais e legítimos, ou ilegais e ilegítimos.
Para o presente trabalho oferece-se exemplos de mandados de segurança
que levam as autoridades Policiais Militares a corrigirem os seus atos
administrativos na busca de respeitar cada vez mais o princípio da legalidade; São
exemplos extraídos da Revista A Força Policial.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO – Acórdão – nega
provimento aos recursos da apelação cível nº 012.405–5/ 0–00
sendo apelante a fazenda do Estado de São Paulo – mandado de
segurança impetrado por praça contra ato de Comandante de
Batalhão da Polícia Militar, que lhe aplicou punição sem que fosse
assegurado o direito de defesa junto ao contraditório.
ACÓRDÃO
Acordam, em sexta Câmara de direito público de janeiro de 98 do
tribunal de Justiça de Estado de São Paulo, por votação unânime,
negar provimento aos recursos, em conformidade com o relator,
que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Assim diz o voto
A ilustre magistrada prolatora da sentença recorrida, como
sempre faz, deu correta solução à lide, bem aplicando o direito ao
caso concreto.
Tenho que realmente, o recorrido sofreu ofensa a direito líquido e
certo, na medida em que o direito líqüido e certo, na medida em
que o procedimento que resultou na sua punição, não lhe
assegurou ampla defesa e contraditório, consoante a garantia
constitucional incerta no artigo 5º, parágrafo LV da Constituição
Federal (aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com meios e recurso a ela inerentes).
E, como muito bem assinalado, na r. Sentença, não tendo o
impetrante, nem seu defensor, sido intimados para a oitiva das
testemunhas de defesa e sendo estas ouvidas sem a presença de
ambos (fls 62/65), forçosamente é de se concluir que a sua
defesa sofreu sérios prejuízos.
Em resumo: nada há na r. Sentença que mereça ser reparado.
Assim, pelo meu voto, nego provimento ao recurso da impetrante,
e ao reexame necessário, mantendo íntegra a r. Sentença.11
Outro exemplo a ser citado, e que a justiça denega a segurança, traz:
Poder Judiciário do Estado de São Paulo – Juízo de Direito da 9ª
Vara da Fazenda Pública – Processo nº 1866/05303032719-1 –
Mandado de Segurança impetrado por candidato a Sd PM 2ª
classe contra ato do Comandante Geral PM pelo fato de ter sido
excluído de concurso para ingresso na carreira em virtude de não
honrar seus compromissos financeiros, conforme apurado em
investigação social. Ação improcedente; segurança denegada.
Processo nº 1866 / 053.03.032719-1
Vistos.
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por candidato
contra ato considerado abusivo do Comandante Geral da Polícia
Militar, tendo em vista ter sido excluído de concurso para ingresso
na carreira em virtude de apuração de conduta indevida,
consistente em não honrar seus compromissos financeiros.
É o relatório. Decido.
A ação é improcedente.
O edital para o concurso de ingresso à carreira de Policial Militar
é claro ao estabelecer que a investigação social é fundamental e
pode determinar a exclusão do candidato.
No caso do impetrante, ficou patenteado que não satisfez
11 A força policial, São Paulo, ano 12, n. 47, jul./set. 2005, p.117.
corretamente suas dívidas, observando-se que todas elas ligamse
a produtos supérfluos, não demonstrativos, pois, de extrema
necessidade, como pretender afirmar,
A comprovação dos débitos decorreu não somente de
investigação da corporação, mas de alegação do próprio
interessado.
A função policial requer zelo e honestidade e, portanto, a cautela
imposta pela Polícia Militar é louvável e não configura ofensa a
direito líquido e certo.
Em face do exposto, julgo improcedente a ação e denego a
segurança.12
Outro exemplo a ser citado:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO – 7ª vara
da Fazenda Pública – autos de processo nº 1203 /053.05.022092-
9. Mandado de Segurança impetrado por Policial Militar contra ato
do Sr. Chefe do Estado de São Paulo - impetrante requer sua
remoção para o 30º BPM/I (Catanduva) com fundamento no artigo
30 da Constituição Estadual Paulista. Segurança denegada.
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
7ª Vara da Fazenda Pública
Processo nº 1203/053. 05.022092-9
O Policial Militar qualificado nos autos impetrou o presente
Mandado de Segurança em face do chefe do Estado Maior da
Polícia Militar do Estado de São Paulo, requerendo sua remoção
para o 30º BOM/I, com fundamento no artigo 30 da Constituição
Estadual Paulista.
A liminar foi indeferida, e o Ministério Público opinou pela
denegação da ordem.
A decisão foi dada:
Com efeito, a Constituição Paulista estabelece ao servidor público
o direito de ser removido para o local de residência, caso este
também seja servidor. Ocorre que, não havendo palavras a
inúteis no texto legal, não se pode ignorar que o próprio artigo
130 estabelece que tal direito deve ser exercido “nos termos da
lei”. Deste modo, conclui-se que se trata de norma de eficácia
contida , ou seja, norma constitucional que pode sofrer restrições
em suas hipóteses de incidência por disposições de norma
infraconstitucional.
A lei que da forma ao dispositivo da Constituição Paulista é a lei
estadual nº 10.261/68, que estabelece em seu artigo 235 ;
“Havendo vaga, na sede de exercício de ambos os cônjuges, a
remoção poderá ser feita para o local indicado por qualquer deles,
desde que não prejudique o serviço”.
O legislador, portanto, restringe a eficácia da norma
constitucional, o que é permitido pela própria constituição
paulista, de modo a colocar o interesse público e geral acima do
interesse individual, dispondo que tal direito apenas poderá ser
exercido caso não haja prejuízo para o serviço público. Assim, em
caso de indeferimento da remoção, a decisão deve ser
12 A força policial, São Paulo, ano 12, n. 47, jul./set. 2005, p.129.
fundamentada, como foi o caso. Os motivos apresentados são
razoáveis, e têm em vista a supremacia do interesse público.
Por todo o exposto, denego a ordem.
São Paulo, 09 de novembro de 200513
Diante da atual realidade de informação e esclarecimentos, são inúmeros
os casos em que o servidor público militar, na sua função de administrador,
responde pelos mandados de segurança impetrados contra atos administrativos
cometidos, ensejando o exercício externo pelo Judiciário.
3.3 O mandado de injunção
Este é outro instrumento que a Constituição Federal trouxe como
modernidade, permitindo-se que seja utilizado como controlador dos princípios
constitucionais e provocador da motivação de se buscar concretamente os direitos e
garantias individuais e coletivos estabelecidos no texto constitucional que ainda não
possuam aplicabilidade inerente à cidadania, nacionalidade e soberania.
O artigo 5º inciso LXXI estabelece: “Conceder-se-á mandado de injunção
sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos
e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania.”14
Ensina-nos Celso Antônio Bandeira de Mello;
O mandado de injunção, previsto no inciso LXXI do mesmo artigo,
é a medida hábil para que o postulante obtenha, em um
específico caso concreto (e estritamente para ele), mediante
suprimento judicial, a disciplina necessária e indispensável ao
exercício dos direitos e liberdades constitucionais ou das
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania, frustrados pela ausência de norma regulamentadora,
cuja falta esteja a inviabilizar-lhes o exercício.15
13 A força policial, São Paulo, ano 13, n. 49, jan/mar. 2006. p.129.
14 PINTO. Op.cit., p.12.
15 BANDEIRA DE MELLO, op. cit.,2004, p.838.
Também Alexandre de Moraes escreve em seu livro os ensinamentos:
O mandado de injunção consiste em uma ação constitucional de
caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma
omissão do poder público, no intuito de viabilizar o exercício de
um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na
Constituição Federal.16
O mandado de injunção inclui-se como um dos mecanismos do controle
constitucional, pois aborda-se a omissão do poder público em fazer valer aquilo que
foi conquistado por força da Constituição Federal.
3.4 O hábeas data
Está no texto constitucional, inciso LXX do artigo 5º da Constituição Federal
que diz :
LXXII – Conceder-se-á “hábeas data”
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à
pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por
processo sigiloso, judicial ou administrativo.17
Este é um instrumento que também já é usado no questionamento e,
portanto, no controle sobre os atos administrativos realizados pelo administrador
público Policial Militar diante de suas funções.
O hábeas data, também surgiu como fruto da modernidade da Constituição
Federal e permite a qualquer pessoa, física ou jurídica, pleitear, segundo os seus
interesses, obter informações de registros que o poder público detenha em seus
arquivos.
16 MORAES,Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 153.
17 PINTO, op. cit., p. 12.
Na Polícia Militar, há casos de pessoas que se sentiram prejudicadas e
procuraram a justiça para colocar em prática uma das normas do controle
constitucional pelo hábeas data com o provocado na 6ª vara da Fazenda Pública da
capital, sob processo nº 1.336/98 que traz:
Vistos etc.
Bianca Siqueira impetrou o presente Hábeas Data contra o chefe
de seção do Estado Maior da Polícia Militar do Estado de São
Paulo pretendendo obter todos os documentos e informações
relativos a si, existentes na milícia paulista. Argumenta que no
ano de 1997 ao pretender ingressar nos quadros da corporação
fez inscrição ao concurso público destinado ao preenchimento de
vagas para o cargo de policial feminino, realizando todas as
provas com êxito. Ocorre que ao chegar na etapa de investigação
social, por motivos ignorados, foi obstada de prosseguir;
inconformada com tal situação e dizendo que jamais tivera
qualquer problema moral ou legal que a obstasse de ingressar no
serviço público, requereu administrativamente lhe fossem
fornecidas cópias de todos os documentos relativos ao seu
ingresso, tendo sido deferido o pedido, mas a autoridade
administrativa recusou-se em fornecer as informações que tinha
interesse em conhecer, sob o pretexto de que gozam de sigilo
cujo acesso só por determinação judicial teria, Em face do
exposto e com fundamento nos dispositivos legais que citou,
pediu a procedência da ação nos termos da inicial e juntou
documentos.
Processado o pedido para que viessem as informações
requeridas, a autoridade apresentou manifestação e documentos
a fls. 27/54.
Defendendo-se o réu diz que a impetrante realmente foi contra
indicada em procedimento investigatório social a que estava
sujeita quanto da pretensão de ingresso nas fileiras da
corporação pelos motivos fáticos que foram constatados sobre
sua vida pregressa e em diligência por ela autorizadas, conforme
arrolou.
Entretanto, diz que o apurado foi de conhecimento pessoal e
formal da impetrante, conforme comprovam os documentos que
juntou, de modo que concluiu pela extinção do feito ou pela
improcedência do pedido.
O representante do Ministério Público ofereceu parecer fls 56/58
manifestando-se pela improcedência da ação.18
A decisão da justiça para o presente caso foi pela extinção do processo, e
entre outras argumentações disse:
18 A força policial, São Paulo, ano 1, n. 23, jul/set. 1999, p.139.
A farta prova documental carreada pela autoridade está a
comprovar efetivamente que a parte contrária teve ciência
pessoal e formal de toda as informações que foram reunidas em
averiguação sigilosa levada a efeito pela corporação. 19
Ainda encontra-se em sua decisão:
HÁBEAS-DATA – NÃO CABIMENTO. Não cabe hábeas data se
não houver a recusa de informações por parte da autoridade
administrativa. “entendimento da súmula nº 02 deste C.
Tribunal”.20
Verifica-se que o hábeas data é um instrumento com grande possibilidade
de uso pelos operadores de direito, porque, neste país, ainda encontram-se
administradores públicos que exercem suas funções desafiando o interesse público
e, certamente, a legalidade, como aqueles que se negam a respeitar o direito à
informação constitucionalmente tutelado.
A Polícia Militar do Estado de São Paulo, mais uma vez, diante da atual
realidade, adota todos os cuidados, sobretudo por ocasião de concursos públicos
realizados para o acesso à carreira Policial Militar, esclarecendo-se em seus editais
as devidas fases do concurso e conseqüentes obrigações do interessado, dandolhe
ciência dos resultados das fases enfrentadas com os seus respectivos direitos,
eliminando-se, com isso, a necessidade de se recorrer à justiça na reparação dos
direitos.
3.5 O Hábeas Corpus
O hábeas corpus previsto no inciso LXVIII do artigo 5º da Constituição
Federal diz: “Conceder-se-á hábeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar
19 A força policial, São Paulo, ano 1, n. 23, jul/set. 1999, p.141.
20 Ibid, p.142.
ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por
ilegalidade ou abusos de poder”.
O Hábeas Corpus é um dos institutos mais conhecidos e utilizados pelos
operadores de direito, sobretudo quando há resistência da prática do Estado de
Direito; cabe em situações que a própria constituição estabelece, ou seja, nas
ameaças e violências quando no cometimento de coação na liberdade de
locomoção das pessoas; porém, não caberá este instituto no emprego da estrutura
administrativa e jurídica no mundo do militarismo, pois ainda estabelece o artigo 5º
inciso LXI21 que: “Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem
escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo por casos de
transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei”; e ainda, além
do citado inciso, a Constituição Federal em seu §2º do artigo 142 22estabelece que:
“não caberá hábeas Corpus em relação a punições disciplinares militares”.
Este tema é de grande polêmica jurídica, segundo os estudiosos do assunto,
de forma que, para efeito de controle administrativo em razão de atos realizados
pelo servidor público militar na função de administrador, não tem sido interpelado
por hábeas corpus, no sentido de se entender que a essência ou própria razão da
posição do legislador diante da preparação do texto Constitucional foi a de
preservar ou mesmo resguardar a hierarquia e a disciplina militar reconhecidas
como os principais pilares das Instituições Militares.
O hábeas corpus, mesmo com as discussões de posicionamento devidas aos
entendimentos jurídicos, não deixa de ser forte instrumento de controle
constitucional contra os atos arbitrários, ilegais e ilegítimos praticados pelos agentes
públicos, voltados a restringir ol direito à liberdade física do cidadão, ou seja, o
direito de ir, vir e ficar.
21 PINTO, op. cit., P.11.
22 Ibid. p.93.
3.6 A ação popular constitucional
A ação popular também está inserida no artigo 5º inciso LXXIII da
Constituição Federal, conforme o texto:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;23
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.
A ação popular surgiu antes da Constituição Federal de 1988, pois foi criada
pela Lei 4.717/65; contudo, com a alavanca dada ao assunto, sobretudo nos tempos
atuais, tornou-se um instrumento temido por muitos administradores públicos que
tinham o hábito de não serem responsabilizados pelos atos lesivos, principalmente
cometidos contra o patrimônio público.
Como mecanismo de controle, a ação popular tem a sua valia, já que,
qualquer cidadão poderá valer-se desta ação de forma preventiva ou repressiva
contra ato administrativo gerador do prejuízo material ou moral de um interesse
público.
23 PINTO, op. cit., p. 12.
CONCLUSÃO
Ao passar pela própria história do Brasil e, em particular pelado Estado de
São Paulo, nota-se que a forma da condução política direcionava-se à completa
proteção do Estado.
A prática era a do Estado de Polícia, o qual deixava o administrador de
qualquer escalão realizar atos de acordo com a sua vontade e intenção.
Em todos os campos da Administração Pública não havia a participação
expressa da vontade popular; portanto, o interesse público não era tão esclarecido
e, de certa forma, divulgado.
Na área da Segurança não foi diferente, a história pesou sobre a condução e
maneira de desenvolver as atividades policiais, bem como a direção dos atos
administrativos que, naquela época, não tão distante, praticava-se sem as devidas
responsabilidades.
O servidor público policial Militar assumia a missão de proteger os interesses
do Estado, pois assim era a ideologia para aquela época em que o Estado de
Direito e a democracia não eram devidamente praticados; com a chegada da
abertura política e conseqüente conscientização do povo na sua formação cultural,
informações e esclarecimentos dos direitos e garantias conquistadas, em muitos
lugares do mundo, aos poucos, também ocorreram mudanças nos comportamentos
sociais e políticos no Brasil.
As mudanças vieram trazendo alterações na forma de exigências do povo.
Uma nova Constituição foi promulgada. A história do País foi mudada e reconhecida
no mundo civilizado.
A nova forma de agir do povo, empurrou o Estado a se adequar e
permanecer em continua adequação de acordo com a vontade popular e devido ao
interesse público.
O administrador público, de toda e qualquer Instituição estatal, passou
administrar com outra visão, deixando de lado a proteção do interesse
governamental passando à busca da proteção do indivíduo que forma a sociedade.
Voltou-se a estudar qual a razão principal da criação e formação do Estado,
conforme aqueles primeiros tempos de sua iniciação.
O indivíduo, o cidadão, é a peça mais importante de existência do Estado, e
isso exige mudanças, inclusive para a própria Instituição Policial Militar.
O administrador público Policial Militar tornou-se cada vez mais interessado e
preocupado em formar e ser formado dentro na filosofia da prática da democracia e
do devido Estado de Direito. O princípio da legalidade, ao lado de todos os outros
capitulados no artigo 37 da Constituição Federal, estão presentes no espíorito de
corpo do policial militar.
Nota-se que se, atualmente, a Instituição através de seus administradores
busca de uma maneira muito forte estabelecer o respeito aol cidadão, assim se faz
como exigência dos novos dias.
Para fortalecer esta cultura, em todos os documentos registra-se no seu
rodapé, de forma didática a incansável instrução, “nós, Policiais Militares, estamos
compromissados com a defesa da vida, da integridade física e da dignidade da
pessoa humana”.
Para a população destina-se o interesse maior de protegê-la e servir-lhe, não
cabendo mais qualquer desrespeito.
Os atos administrativos praticados pelo administrador público Policial Militar
considerado ilegal passaram a ser questionados por meio dos instrumentos de
controle interno e externo.
Atualmente, nota-se que, em razão desta prática, todos os Policiais Militares
do Estado de São Paulo levam consigo a formação de seus direitos e deveres e
mais do que isto, os direitos e garantia de cada cidadão brasileiro, e isto vem sendo
demonstrado pela própria estatística resultante da prática motivada, sobretudo ao
controle externo Judiciário.
Com a sistemática prática de se buscar a realização cada vez maior do
princípio da legalidade, não somente com relação aos atos de um eventual
Comandante ou responsável pela unidade Policial Militar, mas de todo e qualquer
Policial Militar, faz que este servidor pratique e opere as noções mais básicas das
ciências jurídicas, sobretudo a administrativa, que se faz presente no cotidiano de
cada servidor.
Impor a segurança da sociedade com fundamento no princípio constitucional
da igualdade, tendo como instrumento a legalidade administrativa, será possível a
construção de um futuro mais fraterno.
REFERÊNCIAS
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ALESSI, Renato. Principi di diritto amministrativo. Milão: Giuffrè Editore, 1978.
ALVES, Alaôr Caffé. Lógica: pensamento formal e argumentação. São Paulo:
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ANEXO
Lei Complementar nº 893, de 9 de março de 2001
(Consolidada)
Institui o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO:
Faço saber que a Assembléia Legislativa decreta e eu promulgo a seguinte lei complementar:
CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Artigo 1º - A hierarquia e a disciplina são as bases da organização da Polícia Militar.
Artigo 2º - Estão sujeitos ao Regulamento Disciplinar da Polícia Militar os militares do Estado do
serviço ativo, da reserva remunerada, os reformados e os agregados, nos termos da legislação
vigente.
Parágrafo único - O disposto neste artigo não se aplica:
1 - aos militares do Estado, ocupantes de cargos públicos ou eletivos;
2 - aos Magistrados da Justiça Militar.
Artigo 3º - Hierarquia policial-militar é a ordenação progressiva da autoridade, em graus diferentes,
da qual decorre a obediência, dentro da estrutura da Polícia Militar, culminando no Governador do
Estado, Chefe Supremo da Polícia Militar.
§ 1º - A ordenação da autoridade se faz por postos e graduações, de acordo com o escalonamento
hierárquico, a antigüidade e a precedência funcional.
§ 2º - Posto é o grau hierárquico dos oficiais, conferido por ato do Governador do Estado e
confirmado em Carta Patente ou Folha de Apostila.
§ 3º - Graduação é o grau hierárquico das praças, conferida pelo Comandante Geral da Polícia
Militar.
Artigo 4º - A antigüidade entre os militares do Estado, em igualdade de posto ou graduação, será
definida pela:
I - data da última promoção;
II - prevalência sucessiva dos graus hierárquicos anteriores;
III - classificação no curso de formação ou habilitação;
IV - data de nomeação ou admissão;
V - maior idade.
Parágrafo único - Nos casos de promoção a aspirante-a-oficial, a aluno-oficial, a 3º sargento, a cabo
ou nos casos de nomeação de oficiais, alunos-oficiais ou admissão de soldados prevalecerá, para
efeito de antigüidade, a ordem de classificação obtida nos respectivos cursos ou concursos.
Artigo 5º - A precedência funcional ocorrerá quando, em igualdade de posto ou graduação, o oficial
ou a praça:
I - ocupar cargo ou função que lhe atribua superioridade funcional sobre os integrantes do órgão ou
serviço que dirige, comanda ou chefia;
II - estiver no serviço ativo, em relação aos inativos.
CAPÍTULO II
Da Deontologia Policial-Militar
SEÇÃO I
Disposições Preliminares
Artigo 6º - A deontologia policial-militar é constituída pelos valores e deveres éticos, traduzidos em
normas de conduta, que se impõem para que o exercício da profissão policial-militar atinja
plenamente os ideais de realização do bem comum, mediante a preservação da ordem pública.
§ 1º - Aplicada aos componentes da Polícia Militar, independentemente de posto ou graduação, a
deontologia policial-militar reúne valores úteis e lógicos a valores espirituais superiores, destinados a
elevar a profissão policial-militar à condição de missão.
§ 2º - O militar do Estado prestará compromisso de honra, em caráter solene, afirmando a consciente
aceitação dos valores e deveres policiais-militares e a firme disposição de bem cumpri-los.
SEÇÃO II
Dos Valores Policiais-Militares
Artigo 7º - Os valores fundamentais, determinantes da moral policial-militar, são os seguintes:
I - o patriotismo;
II - o civismo;
III - a hierarquia;
IV - a disciplina;
V - o profissionalismo;
VI - a lealdade;
VII - a constância;
VIII - a verdade real;
IX - a honra;
X - a dignidade humana;
XI - a honestidade;
XII - a coragem.
SEÇÃO III
Dos Deveres Policiais-Militares
Artigo 8º - Os deveres éticos, emanados dos valores policiais-militares e que conduzem a atividade
profissional sob o signo da retidão moral, são os seguintes:
I - |cultuar os símbolos e as tradições da Pátria, do Estado de São Paulo e da Polícia Militar e zelar
por sua inviolabilidade;
II - cumprir os deveres de cidadão;
III - preservar a natureza e o meio ambiente;
IV - servir à comunidade, procurando, no exercício da suprema missão de preservar a ordem pública,
promover, sempre, o bem estar comum, dentro da estrita observância das normas jurídicas e das
disposições deste Regulamento;
V - atuar com devotamento ao interesse público, colocando-o acima dos anseios particulares;
VI - atuar de forma disciplinada e disciplinadora, com respeito mútuo de superiores e subordinados, e
preocupação com a integridade física, moral e psíquica de todos os militares do Estado, inclusive dos
agregados, envidando esforços para bem encaminhar a solução dos problemas apresentados;
VII - ser justo na apreciação de atos e méritos dos subordinados;
VIII - cumprir e fazer cumprir, dentro de suas atribuições legalmente definidas, a Constituição, as leis
e as ordens legais das autoridades competentes, exercendo suas atividades com responsabilidade,
incutindo-a em seus subordinados;
IX - dedicar-se integralmente ao serviço policial-militar, buscando, com todas as energias, o êxito e o
aprimoramento técnico-profissional e moral;
X - estar sempre preparado para as missões que desempenhe;
XI - exercer as funções com integridade e equilíbrio, segundo os princípios que regem a
administração pública, não sujeitando o cumprimento do dever a influências indevidas;
XII - procurar manter boas relações com outras categorias profissionais, conhecendo e respeitandolhes
os limites de competência, mas elevando o conceito e os padrões da própria profissão, zelando
por sua competência e autoridade;
XIII - ser fiel na vida policial-militar, cumprindo os compromissos relacionados às suas atribuições de
agente público;
XIV - manter ânimo forte e fé na missão policial-militar, mesmo diante das dificuldades, demonstrando
persistência no trabalho para solucioná-las;
XV - zelar pelo bom nome da Instituição Policial-Militar e de seus componentes, aceitando seus
valores e cumprindo seus deveres éticos e legais;
XVI - manter ambiente de harmonia e camaradagem na vida profissional, solidarizando-se nas
dificuldades que esteja ao seu alcance minimizar e evitando comentários desairosos sobre os
componentes das Instituições Policiais;
XVII - não pleitear para si, por meio de terceiros, cargo ou função que esteja sendo exercido por outro
militar do Estado;
XVIII - proceder de maneira ilibada na vida pública e particular;
XIX - conduzir-se de modo não subserviente sem ferir os princípios de respeito e decoro;
XX - abster-se do uso do posto, graduação ou cargo para obter facilidades pessoais de qualquer
natureza ou para encaminhar negócios particulares ou de terceiros;
XXI - abster-se, ainda que na inatividade, do uso das designações hierárquicas em:
a) atividade político-partidária, salvo quando candidato a cargo eletivo;
b) atividade comercial ou industrial;
c) pronunciamento público a respeito de assunto policial, salvo os de natureza técnica;
d) exercício de cargo ou função de natureza civil;
XXII - prestar assistência moral e material ao lar, conduzindo-o como bom chefe de família;
XXIII - considerar a verdade, a legalidade e a responsabilidade como fundamentos de dignidade
pessoal;
XXIV - exercer a profissão sem discriminações ou restrições de ordem religiosa, política, racial ou de
condição social;
XXV - atuar com prudência nas ocorrências policiais, evitando exacerbá-las;
XXVI - respeitar a integridade física, moral e psíquica da pessoa do preso ou de quem seja objeto de
incriminação;
XXVII - observar as normas de boa educação e ser discreto nas atitudes, maneiras e na linguagem
escrita ou falada;
XXVIII - não solicitar ou provocar publicidade visando a própria promoção pessoal;
XXIX - observar os direitos e garantias fundamentais, agindo com isenção, eqüidade e absoluto
respeito pelo ser humano, não usando sua condição de autoridade pública para aprática de
arbitrariedade;
XXX - exercer a função pública com honestidade, não aceitando vantagem indevida, de qualquer
espécie;
XXXI - não usar meio ilícito na produção de trabalho intelectual ou em avaliação profissional, inclusive
no âmbito do ensino;
XXXII - não abusar dos meios do Estado postos à sua disposição, nem distribuí-los a quem quer que
seja, em detrimento dos fins da administração pública, coibindo ainda a transferência, para fins
particulares, de tecnologia própria das funções policiais;
XXXIII - atuar com eficiência e probidade, zelando pela economia e conservação dos bens públicos,
cuja utilização lhe for confiada;
XXXIV - proteger as pessoas, o patrimônio e o meio ambiente com abnegação e desprendimento
pessoal;
XXXV - atuar onde estiver, mesmo não estando em serviço, para preservar a ordem pública ou
prestar socorro, desde que não exista, naquele momento, força de serviço suficiente.
§ 1º - Ao militar do Estado em serviço ativo é vedado exercer atividade de segurança particular,
comércio ou tomar parte da administração ou gerência de sociedade comercial ou dela ser sócio ou
participar, exceto como acionista, cotista ou comanditário.
§ 2º - Compete aos Comandantes de Unidade e de Subunidade destacada fiscalizar os subordinados
que apresentarem sinais exteriores de riqueza, incompatíveis com a remuneração do respectivo
cargo, fazendo-os comprovar a origem de seus bens, mediante instauração de procedimento
administrativo, observada a legislação específica.
§ 3º - Aos militares do Estado da ativa são proibidas manifestações coletivas sobre atos de
superiores, de caráter reivindicatório e de cunho político-partidário, sujeitando-se as manifestações de
caráter individual aos preceitos deste Regulamento.
§ 4º - É assegurado ao militar do Estado inativo o direito de opinar sobre assunto político e externar
pensamento e conceito ideológico, filosófico ou relativo a matéria pertinente ao interesse público,
devendo observar os preceitos da ética policial-militar e preservar os valores policiais-militares em
suas manifestações essenciais.
CAPÍTULO III
Da Disciplina Policial-Militar
Artigo 9º - A disciplina policial-militar é o exato cumprimento dos deveres, traduzindo-se na rigorosa
observância e acatamento integral das leis, regulamentos, normas e ordens, por parte de todos e de
cada integrante da Polícia Militar.
§ 1º - São manifestações essenciais da disciplina:
1 - a observância rigorosa das prescrições legais e regulamentares;
2 - a obediência às ordens legais dos superiores;
3 - o emprego de todas as energias em benefício do serviço;
4 - a correção de atitudes;
5 - as manifestações espontâneas de acatamento dos valores e deveres éticos;
6 - a colaboração espontânea na disciplina coletiva e na eficiência da Instituição.
§ 2º - A disciplina e o respeito à hierarquia devem ser mantidos, permanentemente, pelos militares do
Estado, tanto no serviço ativo, quanto na inatividade.
§ 3º - A camaradagem é indispensável à formação e ao convívio na Polícia Militar, incumbindo aos
comandantes incentivar e manter a harmonia e a solidariedade entre os seus comandados,
promovendo estímulos de aproximação e cordialidade.
§ 4º - A civilidade é parte integrante da educação policial-militar, cabendo a superiores e
subordinados atitudes de respeito e deferência mútuos.
Artigo 10 - As ordens legais devem ser prontamente executadas, cabendo inteira responsabilidade à
autoridade que as determinar.
§ 1º - Quando a ordem parecer obscura, compete ao subordinado, ao recebê-la, solicitar os
esclarecimentos necessários ao seu total entendimento.
§ 2º - Cabe ao executante que exorbitar no cumprimento da ordem recebida a responsabilidade pelo
abuso ou excesso que cometer.
CAPÍTULO IV
Da Violação dos Valores, dos Deveres e da Disciplina
SEÇÃO I
Disposições Preliminares
Artigo 11 - A ofensa aos valores e aos deveres vulnera a disciplina policial-militar, constituindo
infração administrativa, penal ou civil, isolada ou cumulativamente.
§ 1º - O militar do Estado é responsável pelas decisões ou atos que praticar, inclusive nas missões
expressamente determinadas, bem como pela não-observância ou falta de exação no cumprimento
de seus deveres.
§ 2º - O superior hierárquico responderá solidariamente, na esfera administrativa disciplinar,
incorrendo nas mesmas sanções da transgressão praticada por seu subordinado quando:
1 - presenciar o cometimento da transgressão deixando de atuar para fazê-la cessar imediatamente;
2 - concorrer diretamente, por ação ou omissão, para o cometimento da transgressão, mesmo não
estando presente no local do ato.
§ 3º - A violação da disciplina policial-militar será tão mais grave quanto mais elevado for o grau
hierárquico de quem a cometer.
SEÇÃO II
Da Transgressão Disciplinar
Artigo 12 - Transgressão disciplinar é a infração administrativa caracterizada pela violação dos
deveres policiais-militares, cominando ao infrator as sanções previstas neste Regulamento.
§ 1º - As transgressões disciplinares compreendem:
1 - todas as ações ou omissões contrárias à disciplina policial-militar, especificadas no artigo 13 deste
Regulamento;
2 - todas as ações ou omissões não especificadas no artigo 13 deste Regulamento, mas que também
violem os valores e deveres policiais-militares.
§ 2º - As transgressões disciplinares previstas nos itens 1 e 2 do § 1º, deste artigo, serão
classificadas como graves, desde que venham a ser:
1 - atentatórias às instituições ou ao Estado;
2 - atentatórias aos direitos humanos fundamentais;
3 - de natureza desonrosa.
§ 3º - As transgressões previstas no item 2 do § 1º e não enquadráveis em algum dos itens do § 2º,
deste artigo, serão classificadas pela autoridade competente como médias ou leves, consideradas as
circunstâncias do fato.
§ 4º - Ao militar do Estado, aluno de curso da Polícia Militar, aplica-se, no que concerne à disciplina,
além do previsto neste Regulamento, subsidiariamente, o disposto nos regulamentos próprios dos
estabelecimentos de ensino onde estiver matriculado.
§ 5º - A aplicação das penas disciplinares previstas neste Regulamento independe do resultado de
eventual ação penal.
Artigo 13 - As transgressões disciplinares são classificadas de acordo com sua gravidade em graves
(G), médias (M) e leves (L).
Parágrafo único - As transgressões disciplinares são:
1 - desconsiderar os direitos constitucionais da pessoa no ato da prisão (G);
2 - usar de força desnecessária no atendimento de ocorrência ou no ato de efetuar prisão (G);
3 - deixar de providenciar para que seja garantida a integridade física das pessoas que prender ou
detiver (G);
4 - agredir física, moral ou psicologicamente preso sob sua guarda ou permitir que outros o façam
(G);
5 - permitir que o preso, sob sua guarda, conserve em seu poder instrumentos ou outros objetos
proibidos, com que possa ferir a si próprio ou a outrem (G);
6 - reter o preso, a vítima, as testemunhas ou partes não definidas por mais tempo que o necessário
para a solução do procedimento policial, administrativo ou penal (M);
7 - faltar com a verdade (G);
8 - ameaçar, induzir ou instigar alguém para que não declare a verdade em procedimento
administrativo, civil ou penal (G);
9 - utilizar-se do anonimato para fins ilícitos (G);
10 - envolver, indevidamente, o nome de outrem para esquivar-se de responsabilidade (G);
11 - publicar, divulgar ou contribuir para a divulgação irrestrita de fatos, documentos ou assuntos
administrativos ou técnicos de natureza policial, militar ou judiciária, que possam concorrer para o
desprestígio da Polícia Militar, ferir a hierarquia ou a disciplina, comprometer a segurança da
sociedade e do Estado ou violar a honra e a imagem de pessoa (G);
12 - espalhar boatos ou notícias tendenciosas em prejuízo da boa ordem civil ou policial-militar ou do
bom nome da Polícia Militar (M);
13 - provocar ou fazer-se, voluntariamente, causa ou origem de alarmes injustificados (M);
14 - concorrer para a discórdia, desarmonia ou cultivar inimizade entre companheiros (M);
15 - liberar preso ou detido ou dispensar parte de ocorrência sem competência legal para tanto (G);
16 - entender-se com o preso, de forma velada, ou deixar que alguém o faça, sem autorização de
autoridade competente (M);
17 - receber vantagem de pessoa interessada no caso de furto, roubo, objeto achado ou qualquer
outro tipo de ocorrência ou procurá-la para solicitar vantagem (G);
18 - receber ou permitir que seu subordinado receba, em razão da função pública, qualquer objeto ou
valor, mesmo quando oferecido pelo proprietário ou responsável (G);
19 - apropriar-se de bens pertencentes ao patrimônio público ou particular (G);
20 - empregar subordinado ou servidor civil, ou desviar qualquer meio material ou financeiro sob sua
responsabilidade ou não, para a execução de atividades diversas daquelas para as quais foram
destinadas, em proveito próprio ou de outrem (G);
21 - provocar desfalques ou deixar de adotar providências, na esfera de suas atribuições, para evitálos
(G);
22 - utilizar-se da condição de militar do Estado para obter facilidades pessoais de qualquer natureza
ou para encaminhar negócios particulares ou de terceiros (G);
23 - dar, receber ou pedir gratificação ou presente com finalidade de retardar, apressar ou obter
solução favorável em qualquer ato de serviço (G);
24 - contrair dívida ou assumir compromisso superior às suas possibilidades, desde que venha a
expor o nome da Polícia Militar (M);
25 - fazer, diretamente ou por intermédio de outrem, agiotagem ou transação pecuniária envolvendo
assunto de serviço, bens da administração pública ou material cuja comercialização seja proibida (G);
26 - exercer ou administrar, o militar do Estado em serviço ativo, a função de segurança particular ou
qualquer atividade estranha à Instituição Policial-Militar com prejuízo do serviço ou com emprego de
meios do Estado (G);
27 - exercer, o militar do Estado em serviço ativo, o comércio ou tomar parte na administração ou
gerência de sociedade comercial com fins lucrativos ou dela ser sócio, exceto como acionista, cotista
ou comanditário (G);
28 - deixar de fiscalizar o subordinado que apresentar sinais exteriores de riqueza incompatíveis com
a remuneração do cargo (G);
29 - não cumprir, sem justo motivo, a execução de qualquer ordem legal recebida (G);
30 - retardar, sem justo motivo, a execução de qualquer ordem legal recebida (M);
31 - dar, por escrito ou verbalmente, ordem manifestamente ilegal que possa acarretar
responsabilidade ao subordinado, ainda que não chegue a ser cumprida (G);
32 - deixar de assumir a responsabilidade de seus atos ou pelos praticados por subordinados que
agirem em cumprimento de sua ordem (G);
33 - aconselhar ou concorrer para não ser cumprida qualquer ordem legal de autoridade competente,
ou serviço, ou para que seja retardada, prejudicada ou embaraçada a sua execução (G);
34 - interferir na administração de serviço ou na execução de ordem ou missão sem ter a devida
competência para tal (M);
35 - deixar de comunicar ao superior a execução de ordem dele recebida, no mais curto prazo
possível (L);
36 - dirigir-se, referir-se ou responder a superior de modo desrespeitoso (G);
37 - recriminar ato legal de superior ou procurar desconsiderá-lo (G);
38 - ofender, provocar ou desafiar superior ou subordinado hierárquico (G);
39 - promover ou participar de luta corporal com superior, igual, ou subordinado hierárquico (G);
40 - procurar desacreditar seu superior ou subordinado hierárquico (M);
41 - ofender a moral e os bons costumes por atos, palavras ou gestos (G);
42 - desconsiderar ou desrespeitar, em público ou pela imprensa, os atos ou decisões das
autoridades civis ou dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário ou de qualquer de
seus representantes (G);
43 - desrespeitar, desconsiderar ou ofender pessoa por palavras, atos ou gestos, no atendimento de
ocorrência policial ou em outras situações de serviço (G);
44 - deixar de prestar a superior hierárquico continência ou outros sinais de honra e respeito previstos
em regulamento (M);
45 - deixar de corresponder a cumprimento de seu subordinado (M);
46 - deixar de exibir, estando ou não uniformizado, documento de identidade funcional ou recusar-se
a declarar seus dados de identificação quando lhe for exigido por autoridade competente (M);
47 - evadir-se ou tentar evadir-se de escolta, bem como resistir a ela (G);
48 - retirar-se da presença do superior hierárquico sem obediência às normas regulamentares (L);
49 - deixar, tão logo seus afazeres o permitam, de apresentar-se ao seu superior funcional, conforme
prescrições regulamentares (L);
50 - deixar, nas solenidades, de apresentar-se ao superior hierárquico de posto ou graduação mais
elevada e de saudar os demais, de acordo com as normas regulamentares (L);
51 - deixar de fazer a devida comunicação disciplinar (M);
52 - tendo conhecimento de transgressão disciplinar, deixar de apurá-la (G);
53 - deixar de punir o transgressor da disciplina, salvo sehouver causa de justificação (M);
54 - não levar fato ilegal ou irregularidade que presenciar ou de que tiver ciência, e não lhe couber
reprimir, ao conhecimento da autoridade para isso competente (M);
55 - deixar de comunicar ao superior imediato ou, na ausência deste, a qualquer autoridade superior
toda informação que tiver sobre iminente perturbação da ordem pública ou grave alteração do serviço
ou de sua marcha, logo que tenha conhecimento (G);
56 - deixar de manifestar-se nos processos que lhe forem encaminhados, exceto nos casos de
suspeição ou impedimento, ou de absoluta falta de elementos, hipótese em que essas circunstâncias
serão fundamentadas (M);
57 - deixar de encaminhar à autoridade competente, no mais curto prazo e pela via hierárquica,
documento ou processo que receber, se não for de sua alçada a solução (M);
58 - omitir, em boletim de ocorrência, relatório ou qualquer documento, dados indispensáveis ao
esclarecimento dos fatos (G);
59 - subtrair, extraviar, danificar ou inutilizar documentos de interesse da administração pública ou de
terceiros (G);
60 - trabalhar mal, intencionalmente ou por desídia, em qualquer serviço, instrução ou missão (M);
61 - deixar de assumir, orientar ou auxiliar o atendimento de ocorrência, quando esta, por sua
natureza ou amplitude, assim o exigir (G);
62 - retardar ou prejudicar o serviço de polícia judiciária militar que deva promover ou em que esteja
investido (M);
63 - desrespeitar medidas gerais de ordem policial, judiciária ou administrativa, ou embaraçar sua
execução (M);
64 - não ter, pelo preparo próprio ou de seus subordinados ou instruendos, a dedicação imposta pelo
sentimento do dever (M);
65 - causar ou contribuir para a ocorrência de acidente de serviço ou instrução (M);
66 - consentir, o responsável pelo posto de serviço ou a sentinela, na formação de grupo ou
permanência de pessoas junto ao seu posto (L);
67 - içar ou arriar, sem ordem, bandeira ou insígnia de autoridade (L);
68 - dar toques ou fazer sinais, previstos nos regulamentos, sem ordem de autoridade competente
(L);
69 - conversar ou fazer ruídos em ocasiões ou lugares impróprios (L);
70 - deixar de comunicar a alteração de dados de qualificação pessoal ou mudança de endereço
residencial (L);
71 - apresentar comunicação disciplinar ou representação sem fundamento ou interpor recurso
disciplinar sem observar as prescrições regulamentares (M);
72 - dificultar ao subordinado o oferecimento de representação ou o exercício do direito de petição
(M);
73 - passar a ausente (G);
74 - abandonar serviço para o qual tenha sido designado ou recusar-se a executá-lo na forma
determinada (G);
75 - faltar ao expediente ou ao serviço para o qual esteja nominalmente escalado (G);
76 - faltar a qualquer ato em que deva tomar parte ou assistir, ou ainda, retirar-se antes de seu
encerramento sem a devida autorização (M);
77 - afastar-se, quando em atividade policial-militar com veículo automotor, aeronave, embarcação ou
a pé, da área em que deveria permanecer ou não cumprir roteiro de patrulhamento predeterminado
(G);
78 - afastar-se de qualquer lugar em que deva estar por força de dispositivo ou ordem legal (M);
79 - chegar atrasado ao expediente, ao serviço para o qual esteja nominalmente escalado ou a
qualquer ato em que deva tomar parte ou assistir (L);
80 - deixar de comunicar a tempo, à autoridade competente, a impossibilidade de comparecer à
Organização Policial Militar (OPM) ou a qualquer ato ou serviço de que deva participar ou a que deva
assistir (L);
81 - permutar serviço sem permissão da autoridade competente (M);
82 - simular doença para esquivar-se ao cumprimento do dever (M);
83 - deixar de se apresentar às autoridades competentes nos casos de movimentação ou quando
designado para comissão ou serviço extraordinário (M);
84 - não se apresentar ao seu superior imediato ao término de qualquer afastamento do serviço ou,
ainda, logo que souber que o mesmo tenha sido interrompido ou suspenso (M);
85 - dormir em serviço de policiamento, vigilância ou segurança de pessoas ou instalações (G);
86 - dormir em serviço, salvo quando autorizado (M);
87 - permanecer, alojado ou não, deitado em horário de expediente no interior da OPM, sem
autorização de quem de direito (L);
88 - fazer uso, estar sob ação ou induzir outrem ao uso de substância proibida, entorpecente ou que
determine dependência física ou psíquica, ou introduzi-las em local sob administração policial-militar
(G);
89 - embriagar-se quando em serviço ou apresentar-se embriagado para prestá-lo (G);
90 - ingerir bebida alcoólica quando em serviço ou apresentar-se alcoolizado para prestá-lo (M);
91 - introduzir bebidas alcoólicas em local sob administração policial-militar, salvo se devidamente
autorizado (M);
92 - fumar em local não permitido (L);
93 - tomar parte em jogos proibidos ou jogar a dinheiro os permitidos, em local sob administração
policial-militar, ou em qualquer outro, quando uniformizado (L);
94 - portar ou possuir arma em desacordo com as normas vigentes (G);
95 - andar ostensivamente armado, em trajes civis, não se achando de serviço (G);
96 - disparar arma por imprudência, negligência, imperícia, ou desnecessariamente (G);
97 - não obedecer às regras básicas de segurança ou não ter cautela na guarda de arma própria ou
sob sua responsabilidade (G);
98 - ter em seu poder, introduzir, ou distribuir em local sob administração policial-militar, substância
ou material inflamável ou explosivo sem permissão da autoridade competente (M);
99 - dirigir viatura policial com imprudência, imperícia, negligência, ou sem habilitação legal (G);
100 - desrespeitar regras de trânsito, de tráfego aéreo ou de navegação marítima, lacustre ou fluvial
(M);
101 - autorizar, promover ou executar manobras perigosas com viaturas, aeronaves, embarcações ou
animais (M);
102 - conduzir veículo, pilotar aeronave ou embarcação oficial, sem autorização do órgão competente
da Polícia Militar, mesmo estando habilitado (L);
103 - transportar na viatura, aeronave ou embarcação que esteja sob seu comando ou
responsabilidade, pessoal ou material, sem autorização da autoridade competente (L);
104 - andar a cavalo, a trote ou galope, sem necessidade, pelas ruas da cidade ou castigar
inutilmente a montada (L);
105 - não ter o devido zelo, danificar, extraviar ou inutilizar, por ação ou omissão, bens ou animais
pertencentes ao patrimônio público ou particular, que estejam ou não sob sua responsabilidade (M);
106 - negar-se a utilizar ou a receber do Estado fardamento, armamento, equipamento ou bens que
lhe sejam destinados ou devam ficar em seu poder ou sob sua responsabilidade (M);
107 - retirar ou tentar retirar de local sob administração policial-militar material, viatura, aeronave,
embarcação ou animal, ou mesmo deles servir-se, sem ordem do responsável ou proprietário (G);
108 - entrar, sair ou tentar fazê-lo, de OPM, com tropa, sem prévio conhecimento da autoridade
competente, salvo para fins de instrução autorizada pelo comando (G);
109 - deixar o responsável pela segurança da OPM de cumprir as prescrições regulamentares com
respeito a entrada, saída e permanência de pessoa estranha (M);
110 - permitir que pessoa não autorizada adentre prédio ou local interditado (M);
111 - deixar, ao entrar ou sair de OPM onde não sirva, de dar ciência da sua presença ao Oficial-de-
Dia ou de serviço e, em seguida, se oficial, de procurar o comandante ou o oficial de posto mais
elevado ou seu substituto legal para expor a razão de sua presença, salvo as exceções
regulamentares previstas (M);
112 - adentrar, sem permissão ou ordem, aposentos destinados a superior ou onde este se encontre,
bem como qualquer outro lugar cuja entrada lhe seja vedada (M);
113 - abrir ou tentar abrir qualquer dependência da OPM, desde que não seja a autoridade
competente ou sem sua ordem, salvo em situações de emergência (M);
114 - permanecer em dependência de outra OPM ou local de serviço sem consentimento ou ordem
da autoridade competente (L);
115 - permanecer em dependência da própria OPM ou local de serviço, desde que a ele estranho,
sem consentimento ou ordem da autoridade competente (L);
116 - entrar ou sair, de qualquer OPM, por lugares que não sejam para isso designados (L);
117 - deixar de exibir a superior hierárquico, quando por ele solicitado, objeto ou volume, ao entrar ou
sair de qualquer OPM (M);
118 - ter em seu poder, introduzir ou distribuir, em local sob administração policial-militar, publicações,
estampas ou jornais que atentem contra a disciplina, a moral ou as instituições (L);
119 - apresentar-se, em qualquer situação, mal uniformizado, com o uniforme alterado ou diferente do
previsto, contrariando o Regulamento de Uniformes da Polícia Militar ou norma a respeito (M);
120 - usar no uniforme, insígnia, medalha, condecoração ou distintivo, não regulamentares ou de
forma indevida (M);
121 - usar vestuário incompatível com a função ou descurar do asseio próprio ou prejudicar o de
outrem (L);
122 - estar em desacordo com as normas regulamentares de apresentação pessoal (L);
123 - recusar ou devolver insígnia, salvo quando a regulamentação o permitir (L);
124 - comparecer, uniformizado, a manifestações ou reuniões de caráter político-partidário, salvo por
motivo de serviço (M);
125 - freqüentar ou fazer parte de sindicatos, associações profissionais com caráter de sindicato, ou
de associações cujos estatutos não estejam de conformidade com a lei (G);
126 - autorizar, promover ou participar de petições ou manifestações de caráter reivindicatório, de
cunho político-partidário, religioso, de crítica ou de apoio a ato de superior, para tratar de assuntos de
natureza policial-militar, ressalvados os de natureza técnica ou científica havidos em razão do
exercício da função policial (M);
127 - aceitar qualquer manifestação coletiva de subordinados, com exceção das demonstrações de
boa e sã camaradagem e com prévio conhecimento do homenageado (L);
128 - discutir ou provocar discussão, por qualquer veículo de comunicação, sobre assuntos políticos,
militares ou policiais, excetuando-se os de natureza exclusivamente técnica, quando devidamente
autorizado (L);
129 - freqüentar lugares incompatíveis com o decoro social ou policial-militar, salvo por motivo de
serviço (M);
130 - recorrer a outros órgãos, pessoas ou instituições, exceto ao Poder Judiciário, para resolver
assunto de interesse pessoal relacionados com a Polícia Militar (M);
131 - assumir compromisso em nome da Polícia Militar, ou representá-la em qualquer ato, sem estar
devidamente autorizado (M);
132 - deixar de cumprir ou fazer cumprir as normas legais ou regulamentares, na esfera de suas
atribuições (M).
CAPÍTULO V
Das Sanções Administrativas Disciplinares
SEÇÃO I
Disposições Gerais
Artigo 14 - As sanções disciplinares aplicáveis aos militares do Estado, independentemente do posto,
graduação ou função que ocupem, são:
I - advertência;
II - repreensão;
III - permanência disciplinar;
IV - detenção;
V - reforma administrativa disciplinar;
VI - demissão;
VII - expulsão;
VIII - proibição do uso do uniforme.
Parágrafo único - Todo fato que constituir transgressão deverá ser levado ao conhecimento da
autoridade competente para as providências disciplinares.
SEÇÃO II
Da Advertência
Artigo 15 - A advertência, forma mais branda de sanção, é aplicada verbalmente ao transgressor,
podendo ser feita particular ou ostensivamente, sem constar de publicação ou dos assentamentos
individuais.
Parágrafo único - A sanção de que trata o "caput" aplica-se exclusivamente às faltas de natureza
leve.
SEÇÃO III
Da Repreensão
Artigo 16 - A repreensão é a sanção feita por escrito ao transgressor, publicada de forma reservada
ou ostensiva, devendo sempre ser averbada nos assentamentos individuais.
Parágrafo único - A sanção de que trata o "caput" aplica-se às faltas de natureza leve e média.
SEÇÃO IV
Da Permanência Disciplinar
Artigo 17 - A permanência disciplinar é a sanção em que o transgressor ficará na OPM, sem estar
circunscrito a determinado compartimento.
Parágrafo único - O militar do Estado nesta situação comparecerá a todos os atos de instrução e
serviço, internos e externos.
Artigo 18 - A pedido do transgressor, o cumprimento da sanção de permanência disciplinar poderá, a
juízo devidamente motivado, da autoridade que aplicou a punição, ser convertido em prestação de
serviço extraordinário, desde que não implique prejuízo para a manutenção da hierarquia e da
disciplina.
§ 1º - Na hipótese da conversão, a classificação do comportamento do militar do Estado será feita
com base na sanção de permanência disciplinar.
§ 2º - Considerar-se-á 1 (um) dia de prestação de serviço extraordinário equivalente ao cumprimento
de 1 (um) dia de permanência.
§ 3º - O prazo para o encaminhamento do pedido de conversão será de 3 (três) dias, contados da
data da publicação da sanção de permanência.
§ 4º - O pedido de conversão elide o pedido de reconsideração de ato.
Artigo 19 - A prestação do serviço extraordinário, nos termos do "caput" do artigo anterior, consiste
na realização de atividades, internas ou externas, por período nunca inferior a 6 (seis) ou superior a 8
(oito) horas, nos dias em que o militar do Estado estaria de folga.
§ 1º - O limite máximo de conversão da permanência disciplinar em serviço extraordinário é de 5
(cinco) dias.
§ 2º - O militar do Estado, punido com período superior a 5 (cinco) dias de permanência disciplinar,
somente poderá pleitear a conversão até o limite previsto no parágrafo anterior, a qual, se concedida,
será sempre cumprida na fase final do período de punição.
§ 3º - A prestação do serviço extraordinário não poderá ser executada imediatamente após o término
de um serviço ordinário.
SEÇÃO V
Da Detenção
Artigo 20 - A detenção consiste na retenção do militar do Estado no âmbito de sua OPM, sem
participar de qualquer serviço, instrução ou atividade.
§ 1º - Nos dias em que o militar do Estado permanecer detido perderá todas as vantagens e direitos
decorrentes do exercício do posto ou graduação, tempo esse não computado para efeito algum, nos
termos da legislação vigente.
§ 2º - A detenção somente poderá ser aplicada quando da reincidência no cometimento de
transgressão disciplinar de natureza grave.
Artigo 21 - A detenção será aplicada pelo Secretário da Segurança Pública, pelo Comandante Geral
e pelos demais oficiais ocupantes de funções próprias do posto de coronel.
§ 1º - A autoridade que entender necessária a aplicação desta sanção disciplinar providenciará para
que a documentação alusiva à respectiva transgressão seja remetida à autoridade competente.
§ 2º - Ao Governador do Estado compete conhecer desta sanção disciplinar em grau de recurso,
quando tiver sido aplicada pelo Secretário da Segurança Pública.
SEÇÃO VI
Da Reforma Administrativa Disciplinar
Artigo 22 - A reforma administrativa disciplinar poderá ser aplicada, mediante processo regular:
I - ao oficial julgado incompatível ou indigno profissionalmente para com o oficialato, após sentença
passada em julgado no tribunal competente, ressalvado o caso de demissão;
II - à praça que se tornar incompatível com a função policial-militar, ou nociva à disciplina, e tenha
sido julgada passível de reforma.
Parágrafo único - O militar do Estado que sofrer reforma administrativa disciplinar receberá
remuneração proporcional ao tempo de serviço policial-militar.
SEÇÃO VII
Da Demissão
Artigo 23 - A demissão será aplicada ao militar do Estado na seguinte forma:
I - ao oficial quando:
a) for condenado a pena restritiva de liberdade superior a 2 (dois) anos, por sentença passada em
julgado;
b) for condenado a pena de perda da função pública, por sentença passada em julgado;
c) for considerado moral ou profissionalmente inidôneo para a promoção ou revelar incompatibilidade
para o exercício da função policial-militar, por sentença passada em julgado no tribunal competente;
II - à praça quando:
a) for condenada, por sentença passada em julgado, a pena restritiva de liberdade por tempo superior
a 2 (dois) anos;
b) for condenada, por sentença passada em julgado, a pena de perda da função pública;
c) praticar ato ou atos que revelem incompatibilidade com a função policial-militar, comprovado
mediante processo regular;
d) cometer transgressão disciplinar grave, estando há mais de 2 (dois) anos consecutivos ou 4
(quatro) anos alternados no mau comportamento, apurado mediante processo regular;
e) houver cumprido a pena conseqüente do crime de deserção;
f) considerada desertora e capturada ou apresentada, tendo sido submetida a exame de saúde, for
julgada incapaz definitivamente para o serviço policial-militar.
Parágrafo único - O oficial demitido perderá o posto e a patente, e a praça, a graduação.
SEÇÃO VIII
Da Expulsão
Artigo 24 - A expulsão será aplicada, mediante processo regular, à praça que atentar contra a
segurança das instituições nacionais ou praticar atos desonrosos ou ofensivos ao decoro profissional.
SEÇÃO IX
Da Proibição do Uso de Uniformes
Artigo 25 - A proibição do uso de uniformes policiais-militares será aplicada, nos termos deste
Regulamento, temporariamente, ao inativo que atentar contra o decoro ou a dignidade policial-militar,
até o limite de 1 (um) ano.
CAPÍTULO VI
Do Recolhimento Disciplinar
Artigo 26 - O recolhimento de qualquer transgressor à prisão, sem nota de punição publicada em
boletim, poderá ocorrer quando:
I - houver indício de autoria de infração penal e for necessário ao bom andamento das investigações
para sua apuração;
II - for necessário para a preservação da ordem e da disciplina policial-militar, especialmente se o
militar do Estado mostrar-se agressivo, embriagado ou sob ação de substância entorpecente.
§ 1º - São autoridades competentes para determinar o recolhimento disciplinar aquelas elencadas no
artigo 31 deste Regulamento.
§ 2º - A condução do militar do Estado à autoridade competente para determinar o recolhimento
somente poderá ser efetuada por superior hierárquico.
§ 3º - As decisões de aplicação do recolhimento disciplinar serão sempre fundamentadas e
comunicadas ao Juiz Corregedor da polícia judiciária militar.
§ 4º - O militar do Estado preso nos termos deste artigo poderá permanecer nessa situação pelo
prazo máximo de 5 (cinco) dias.
CAPÍTULO VII
Do Procedimento Disciplinar
SEÇÃO I
Da Comunicação Disciplinar
Artigo 27 - A comunicação disciplinar dirigida à autoridade policial-militar competente destina-se a
relatar uma transgressão disciplinar cometida por subordinado hierárquico.
Artigo 28 - A comunicação disciplinar deve ser clara, concisa e precisa, contendo os dados capazes
de identificar as pessoas ou coisas envolvidas, o local, a data e a hora do fato, além de caracterizar
as circunstâncias que o envolveram, bem como as alegações do faltoso, quando presente e ao ser
interpelado pelo signatário das razões da transgressão, sem tecer comentários ou opiniões pessoais.
§ 1º - A comunicação disciplinar deverá ser apresentada no prazo de 5 (cinco) dias, contados da
constatação ou conhecimento do fato, ressalvadas as disposições relativas ao recolhimento
disciplinar, que deverá ser feita imediatamente.
§ 2º - A comunicação disciplinar deve ser a expressão da verdade, cabendo à autoridade competente
encaminhá-la ao acusado para que, por escrito, manifeste-se preliminarmente sobre os fatos, no
prazo de 3 (três) dias.
§ 3º - Conhecendo a manifestação preliminar e considerando praticada a transgressão, a autoridade
competente elaborará termo acusatório motivado, com as razões de fato e de direito, para que o
militar do Estado possa exercitar, por escrito, o seu direito a ampla defesa e ao contraditório, no prazo
de 5 (cinco) dias.
§ 4º - Estando a autoridade convencida do cometimento da transgressão, providenciará o
enquadramento disciplinar, mediante nota de culpa ou, se determinar outra solução, deverá
fundamentá-la por despacho nos autos.
§ 5º - Poderá ser dispensada a manifestação preliminar quando a autoridade competente tiver
elementos de convicção suficientes para a elaboração do termo acusatório, devendo esta
circunstância constar do respectivo termo.
Artigo 29 - A solução do procedimento disciplinar é da inteira responsabilidade da autoridade
competente, que deverá aplicar sanção ou justificar o fato, de acordo com este Regulamento.
§ 1º - A solução será dada no prazo de 30 (trinta) dias, contados a partir do recebimento da defesa do
acusado, prorrogável no máximo por mais 15 (quinze) dias, mediante declaração de motivos no
próprio enquadramento.
§ 2º - No caso de afastamento regulamentar do transgressor, os prazos supracitados serão
interrompidos, reiniciada a contagem a partir da sua reapresentação.
§ 3º - Em qualquer circunstância, o signatário da comunicação deverá ser notificado da respectiva
solução, no prazo máximo de 90 (noventa) dias da data da comunicação.
§ 4º - No caso de não cumprimento do prazo do parágrafo anterior, poderá o signatário da
comunicação solicitar, obedecida a via hierárquica, providências a respeito da solução.
SEÇÃO II
Da Representação
Artigo 30 - Representação é toda comunicação que se referir a ato praticado ou aprovado por
superior hierárquico ou funcional, que se repute irregular, ofensivo, injusto ou ilegal.
§ 1º - A representação será dirigida à autoridade funcional imediatamente superior àquela contra a
qual é atribuída a prática do ato irregular, ofensivo, injusto ou ilegal.
§ 2º - A representação contra ato disciplinar será feita somente após solucionados os recursos
disciplinares previstos neste Regulamento e desde que a matéria recorrida verse sobre a legalidade
do ato praticado.
§ 3º - A representação nos termos do parágrafo anterior será exercida no prazo estabelecido no § 1º,
do artigo 62.
§ 4º - O prazo para o encaminhamento de representação será de 5 (cinco) dias contados da data do
ato ou fato que o motivar.
CAPÍTULO VIII
Da Competência, do Julgamento, da Aplicação e do Cumprimento das Sanções Disciplinares
SEÇÃO I
Da Competência
Artigo 31 - A competência disciplinar é inerente ao cargo, função ou posto, sendo autoridades
competentes para aplicar sanção disciplinar:
I - o Governador do Estado: a todos os militares do Estado sujeitos a este Regulamento;
II - o Secretário da Segurança Pública e o Comandante Geral: a todos os militares do Estado sujeitos
a este Regulamento, exceto ao Chefe da Casa Militar;
III - o Subcomandante da Polícia Militar: a todos os integrantes de seu comando e das unidades
subordinadas e às praças inativas;
IV - os oficiais da ativa da Polícia Militar do posto de coronel a capitão: aos militares do Estado que
estiverem sob seu comando ou integrantes das OPM subordinadas.
§ 1º - Ao Secretário da Segurança Pública e ao Comandante Geral da Polícia Militar compete
conhecer das sanções disciplinares aplicadas aos inativos, em grau de recurso, respectivamente, se
oficial ou praça.
§ 2º - Aos oficiais, quando no exercício interino das funções de posto igual ou superior ao de capitão,
ficará atribuída a competência prevista no inciso IV deste artigo.
SEÇÃO II
Dos Limites de Competência das Autoridades
Artigo 32 - O Governador do Estado é competente para aplicar todas as sanções disciplinares
previstas neste Regulamento, cabendo às demais autoridades as seguintes competências:
I - ao Secretário da Segurança Pública e ao Comandante Geral: todas as sanções disciplinares
exceto a demissão de oficiais;
II - ao Subcomandante da Polícia Militar: as sanções disciplinares de advertência, repreensão,
permanência disciplinar, detenção e proibição do uso de uniformes de até os limites máximos
previstos;
III - aos oficiais do posto de coronel: as sanções disciplinares de advertência, repreensão,
permanência disciplinar de até 20 (vinte) dias e detenção de até 15 (quinze) dias;
IV - aos oficiais do posto de tenente-coronel: as sanções disciplinares de advertência, repreensão e
permanência disciplinar de até 20 (vinte) dias;
V - aos oficiais do posto de major: as sanções disciplinares de advertência, repreensão e
permanência disciplinar de até 15 (quinze) dias;
VI - aos oficiais do posto de capitão: as sanções disciplinares de advertência, repreensão e
permanência disciplinar de até 10 (dez) dias.
SEÇÃO III
Do Julgamento
Artigo 33 - Na aplicação das sanções disciplinares serão sempre considerados a natureza, a
gravidade, os motivos determinantes, os danos causados, a personalidade e os antecedentes do
agente, a intensidade do dolo ou o grau da culpa.
Artigo 34 - Não haverá aplicação de sanção disciplinar quando for reconhecida qualquer das
seguintes causas de justificação:
I - motivo de força maior ou caso fortuito, plenamente comprovados;
II - benefício do serviço, da preservação da ordem pública ou do interesse público;
III - legítima defesa própria ou de outrem;
IV - obediência a ordem superior, desde que a ordem recebida não seja manifestamente ilegal;
V - uso de força para compelir o subordinado a cumprir rigorosamente o seu dever, no caso de
perigo, necessidade urgente, calamidade pública ou manutenção da ordem e da disciplina.
Artigo 35 - São circunstâncias atenuantes:
I - estar, no mínimo, no bom comportamento;
II - ter prestado serviços relevantes;
III - ter admitido a transgressão de autoria ignorada ou, se conhecida, imputada a outrem;
IV - ter praticado a falta para evitar mal maior;
V - ter praticado a falta em defesa de seus próprios direitos ou dos de outrem;
VI - ter praticado a falta por motivo de relevante valor social;
VII - não possuir prática no serviço;
VIII - colaborar na apuração da transgressão disciplinar.
Artigo 36 - São circunstâncias agravantes:
I - mau comportamento;
II - prática simultânea ou conexão de duas ou mais transgressões;
III - reincidência específica;
IV - conluio de duas ou mais pessoas;
V - ter sido a falta praticada durante a execução do serviço;
VI - ter sido a falta praticada em presença de subordinado, de tropa ou de civil;
VII - ter sido a falta praticada com abuso de autoridade hierárquica ou funcional.
§ 1º - Não se aplica a circunstância agravante prevista no inciso V quando, pela sua natureza, a
transgressão seja inerente à execução do serviço.
§ 2º - Considera-se reincidência específica o enquadramento da falta praticada num mesmo item dos
previstos no artigo 13 ou no item II do § 1º do artigo 12.
SEÇÃO IV
Da Aplicação
Artigo 37 - A aplicação da sanção disciplinar abrange a análise do fato, nos termos do artigo 33 deste
Regulamento, a análise das circunstâncias que determinaram a transgressão, o enquadramento e a
decorrente publicação.
Artigo 38 - O enquadramento disciplinar é a descrição da transgressão cometida, dele devendo
constar, resumidamente, o seguinte:
I - indicação da ação ou omissão que originou a transgressão;
II - tipificação da transgressão disciplinar;
III - discriminação, em incisos e artigos, das causas de justificação ou das circunstâncias atenuantes
e ou agravantes;
IV - decisão da autoridade impondo, ou não, a sanção;
V - classificação do comportamento policial-militar em que o punido permaneça ou ingresse;
VI - alegações de defesa do transgressor;
VII - observações, tais como:
a) data do início do cumprimento da sanção disciplinar;
b) local do cumprimento da sanção, se for o caso;
c) determinação para posterior cumprimento, se o transgressor estiver baixado, afastado do serviço
ou à disposição de outra autoridade;
d) outros dados que a autoridade competente julgar necessários;
VIII - assinatura da autoridade.
Artigo 39 - A publicação é a divulgação oficial do ato administrativo referente à aplicação da sanção
disciplinar ou à sua justificação, e dá início a seus efeitos.
Parágrafo único - A advertência não deverá constar de publicação em boletim, figurando, entretanto,
no registro de informações de punições para os oficiais, ou na nota de corretivo das praças.
Artigo 40 - As sanções de oficiais, aspirantes-a-oficial, alunos-oficiais, subtenentes e sargentos serão
publicadas somente para conhecimento dos integrantes dos seus respectivos círculos e superiores
hierárquicos, podendo ser dadas ao conhecimento geral se as circunstâncias ou a natureza da
transgressão e o bem da disciplina assim o recomendarem.
Artigo 41 - Na aplicação das sanções disciplinares previstas neste Regulamento, serão
rigorosamente observados os seguintes limites:
I - quando as circunstâncias atenuantes preponderarem, a sanção não será aplicada em seu limite
máximo;
II - quando as circunstâncias agravantes preponderarem, poderá ser aplicada a sanção até o seu
limite máximo;
III - pela mesma transgressão não será aplicada mais de uma sanção disciplinar.
Artigo 42 - A sanção disciplinar será proporcional à gravidade e natureza da infração, observados os
seguintes limites:
I - as faltas leves são puníveis com advertência ou repreensão e, na reincidência específica, com
permanência disciplinar de até 5 (cinco) dias;
II - as faltas médias são puníveis com permanência disciplinar de até 8 (oito) dias e, na reincidência
específica, com permanência disciplinar de até 15 (quinze) dias;
III - as faltas graves são puníveis com permanência de até 10 (dez) dias ou detenção de até 8 (oito)
dias e, na reincidência específica, com permanência de até 20 (vinte) dias ou detenção de até 15
(quinze) dias, desde que não caiba demissão ou expulsão.
Artigo 43 - O início do cumprimento da sanção disciplinar dependerá de aprovação do ato pelo
Comandante da Unidade ou pela autoridade funcional imediatamente superior, quando a sanção for
por ele aplicada, e prévia publicação em boletim, salvo a necessidade de recolhimento disciplinar
previsto neste Regulamento.
Artigo 44 - A sanção disciplinar não exime o punido da responsabilidade civil e criminal emanadas do
mesmo fato.
Parágrafo único - A instauração de inquérito ou ação criminal não impede a imposição, na esfera
administrativa, de sanção pela prática de transgressão disciplinar sobre o mesmo fato.
Artigo 45 - Na ocorrência de mais de uma transgressão, sem conexão entre elas, serão impostas as
sanções correspondentes isoladamente; em caso contrário, quando forem praticadas de forma
conexa, as de menor gravidade serão consideradas como circunstâncias agravantes da transgressão
principal.
Artigo 46 - Na ocorrência de transgressão disciplinar envolvendo militares do Estado de mais de uma
Unidade, caberá ao comandante do policiamento da área territorial onde ocorreu o fato apurar ou
determinar a apuração e, ao final, se necessário, remeter os autos à autoridade funcional superior
comum aos envolvidos.
Artigo 47 - Quando duas autoridades de níveis hierárquicos diferentes, ambas com ação disciplinar
sobre o transgressor, conhecerem da transgressão disciplinar, competirá à de maior hierarquia apurála
ou determinar que a menos graduada o faça.
Parágrafo único - Quando a apuração ficar sob a incumbência da autoridade menos graduada, a
punição resultante será aplicada após a aprovação da autoridade superior, se esta assim determinar.
Artigo 48 - A expulsão será aplicada, em regra, quando a praça policial-militar, independentemente
da graduação ou função que ocupe, for condenado judicialmente por crime que também constitua
infração disciplinar grave e que denote incapacidade moral para a continuidade do exercício de suas
funções.
SEÇÃO V
Do Cumprimento e da Contagem de Tempo
Artigo 49 - A autoridade que tiver de aplicar sanção a subordinado que esteja a serviço ou à
disposição de outra autoridade requisitará a apresentação do transgressor.
Parágrafo único - Quando o local determinado para o cumprimento da sanção não for a respectiva
OPM, a autoridade indicará o local designado para a apresentação do policial.
Artigo 50 - Nenhum militar do Estado será interrogado ou ser-lhe-á aplicada sanção se estiver em
estado de embriaguez, ou sob a ação de substância entorpecente ou que determine dependência
física ou psíquica, devendo se necessário, desde logo, recolhido disciplinarmente.
Artigo 51 - O cumprimento da sanção disciplinar, por militar do Estado afastado do serviço, deverá
ocorrer após a sua apresentação na OPM, pronto para o serviço policial-militar, salvo nos casos de
interesse da preservação da ordem e da disciplina.
Parágrafo único - A interrupção de afastamento regulamentar, para cumprimento de sanção
disciplinar, somente ocorrerá quando determinada pelo Governador do Estado, Secretário da
Segurança Pública ou pelo Comandante Geral.
Artigo 52 - O início do cumprimento da sanção disciplinar deverá ocorrer no prazo máximo de 5
(cinco) dias após a ciência, pelo punido, da sua publicação.
§ 1º - A contagem do tempo de cumprimento da sanção começa no momento em que o militar do
Estado iniciá-lo, computando-se cada dia como período de 24 (vinte e quatro) horas.
§ 2º - Não será computado, como cumprimento de sanção disciplinar, o tempo em que o militar do
Estado passar em gozo de afastamentos regulamentares, interrompendo-se a contagem a partir do
momento de seu afastamento até o seu retorno.
§ 3º - O afastamento do militar do Estado do local de cumprimento da sanção e o seu retorno a esse
local, após o afastamento regularmente previsto no § 2º, deverão ser objeto de publicação.
CAPÍTULO IX
Do Comportamento
Artigo 53 - O comportamento da praça policial-militar demonstra o seu procedimento na vida
profissional e particular, sob o ponto de vista disciplinar.
Artigo 54 - Para fins disciplinares e para outros efeitos, o comportamento policial-militar classifica-se
em:
I - excelente - quando, no período de 10 (dez) anos, não lhe tenha sido aplicada qualquer sanção
disciplinar;
II - ótimo - quando, no período de 5 (cinco) anos, lhe tenham sido aplicadas até 2 repreensões;
III - bom - quando, no período de 2 (dois) anos, lhe tenham sido aplicadas até 2 (duas) permanências
disciplinares;
IV - regular - quando, no período de 1 (um) ano, lhe tenham sido aplicadas até 2 (duas) permanências
disciplinares ou 1 (uma) detenção;
V - mau - quando, no período de 1 (um) ano, lhe tenham sido aplicadas mais de 2 (duas)
permanências disciplinares ou mais de 1 (uma) detenção.
§ 1º - A contagem de tempo para melhora do comportamento se fará automaticamente, de acordo
com os prazos estabelecidos neste artigo.
§ 2º - Bastará uma única sanção disciplinar acima dos limites estabelecidos neste artigo para alterar a
categoria do comportamento.
§ 3º - Para a classificação do comportamento fica estabelecido que duas repreensões equivalerão a
uma permanência disciplinar.
§ 4º - Para efeito de classificação, reclassificação ou melhoria do comportamento, ter-se-ão como
base as datas em que as sanções foram publicadas.
Artigo 55 - Ao ser admitida na Polícia Militar, a praça policial-militar será classificada no
comportamento "bom".
CAPÍTULO X
Dos Recursos Disciplinares
Artigo 56 - O militar do Estado, que considere a si próprio, a subordinado seu ou a serviço sob sua
responsabilidade prejudicado, ofendido ou injustiçado por ato de superior hierárquico, poderá interpor
recursos disciplinares.
Parágrafo único - São recursos disciplinares:
1 - pedido de reconsideração de ato;
2 - recurso hierárquico.
Artigo 57 - O pedido de reconsideração de ato é recurso interposto, mediante parte ou ofício, à
autoridade que praticou, ou aprovou, o ato disciplinar que se reputa irregular, ofensivo, injusto ou
ilegal, para que o reexamine.
§ 1º - O pedido de reconsideração de ato deve ser encaminhado, diretamente, à autoridade recorrida
e por uma única vez.
§ 2º - O pedido de reconsideração de ato, que tem efeito suspensivo, deve ser apresentado no prazo
máximo de 5 (cinco) dias, a contar da data em que o militar do Estado tomar ciência do ato que o
motivou.
§ 3º - A autoridade a quem for dirigido o pedido de reconsideração de ato deverá, saneando se
possível o ato praticado, dar solução ao recurso, no prazo máximo de 10 (dez) dias, a contar da data
de recebimento do documento, dando conhecimento ao interessado, mediante despacho
fundamentado que deverá ser publicado.
§ 4º - O subordinado que não tiver oficialmente conhecimento da solução do pedido de
reconsideração, após 30 (trinta) dias contados da data de sua solicitação, poderá interpor recurso
hierárquico no prazo previsto no item 1 do § 3º, do artigo 58.
§ 5º - O pedido de reconsideração de ato deve ser redigido de forma respeitosa, precisando o objetivo
e as razões que o fundamentam, sem comentários ou insinuações, podendo ser acompanhado de
documentos comprobatórios.
§ 6º - Não será conhecido o pedido de reconsideração intempestivo, procrastinador ou que não
apresente fatos novos que modifiquem a decisão anteriormente tomada, devendo este ato ser
publicado, obedecido o prazo do § 3º deste artigo.
Artigo 58 - O recurso hierárquico, interposto por uma única vez, terá efeito suspensivo e será
redigido sob a forma de parte ou ofício e endereçado diretamente à autoridade imediatamente
superior àquela que não reconsiderou o ato tido por irregular, ofensivo, injusto ou ilegal.
§ 1º - A interposição do recurso de que trata este artigo, a qual deverá ser precedida de pedido de
reconsideração do ato, somente poderá ocorrer depois de conhecido o resultado deste pelo
requerente, exceto na hipótese prevista pelo § 4º do artigo anterior.
§ 2º - A autoridade que receber o recurso hierárquico deverá comunicar tal fato, por escrito, àquela
contra a qual está sendo interposto.
§ 3º - Os prazos referentes ao recurso hierárquico são:
1 - para interposição: 5 (cinco) dias, a contar do conhecimento da solução do pedido de
reconsideração pelo interessado ou do vencimento do prazo do § 4º do artigo anterior;
2 - para comunicação: 3 (três) dias, a contar do protocolo da OPM da autoridade destinatária;
3 - para solução: 10 (dez) dias, a contar do recebimento da interposição do recurso no protocolo da
OPM da autoridade destinatária.
§ 4º - O recurso hierárquico, em termos respeitosos, precisará o objeto que o fundamenta de modo a
esclarecer o ato ou fato, podendo ser acompanhado de documentos comprobatórios.
§ 5º - O recurso hierárquico não poderá tratar de assunto estranho ao ato ou fato que o tenha
motivado, nem versar sobre matéria impertinente ou fútil.
§ 6º - Não será conhecido o recurso hierárquico intempestivo, procrastinador ou que não apresente
fatos novos que modifiquem a decisão anteriormente tomada, devendo ser cientificado o interessado,
e publicado o ato em boletim, no prazo de 10 (dez) dias.
Artigo 59 - Solucionado o recurso hierárquico, encerra-se para o recorrente a possibilidade
administrativa de revisão do ato disciplinar sofrido, exceto nos casos de representação previstos nos
§§ 3º e 4º do artigo 30.
Artigo 60 - Solucionados os recursos disciplinares e havendo sanção disciplinar a ser cumprida, o
militar do Estado iniciará o seu cumprimento dentro do prazo de 3 (três) dias:
I - desde que não interposto recurso hierárquico, no caso de solução do pedido de reconsideração;
II - após solucionado o recurso hierárquico.
Artigo 61 - Os prazos para a interposição dos recursos de que trata este Regulamento são
decadenciais.
CAPÍTULO XI
Da Revisão dos Atos Disciplinares
Artigo 62 - As autoridades competentes para aplicar sanção disciplinar, exceto as ocupantes do
posto de major e capitão, quando tiverem conhecimento, por via recursal ou de ofício, da possível
existência de irregularidade ou ilegalidade na aplicação da sanção imposta por elas ou pelas
autoridades subordinadas, podem praticar um dos seguintes atos:
I - retificação;
II - atenuação;
III - agravação;
IV - anulação.
§ 1º - A anulação de sanção administrativa disciplinar somente poderá ser feita no prazo de 5 (cinco)
anos, a contar da data da publicação do ato que se pretende invalidar.
§ 2º - Os atos previstos neste artigo deverão ser motivados e publicados.
Artigo 63 - A retificação consiste na correção de irregularidade formal sanável, contida na sanção
disciplinar aplicada pela própria autoridade ou por autoridade subordinada.
Artigo 64 - Atenuação é a redução da sanção proposta ou aplicada, para outra menos rigorosa ou,
ainda, a redução do número de dias da sanção, nos limites do artigo 42, se assim o exigir o interesse
da disciplina e a ação educativa sobre o militar do Estado.
Artigo 65 - Agravação é a ampliação do número dos dias propostos para uma sanção disciplinar ou a
aplicação de sanção mais rigorosa, nos limites do artigo 42, se assim o exigir o interesse da disciplina
e a ação educativa sobre o militar do Estado.
Parágrafo único - Não caberá agravamento da sanção em razão da interposição de recurso
disciplinar.
Artigo 66 - Anulação é a declaração de invalidade da sanção disciplinar aplicada pela própria
autoridade ou por autoridade subordinada, quando, na apreciação do recurso, verificar a ocorrência
de ilegalidade, devendo retroagir à data do ato.
CAPÍTULO XII
Das Recompensas Policiais-Militares
Artigo 67 - As recompensas policiais-militares constituem reconhecimento dos bons serviços
prestados pelo militar do Estado e consubstanciam-se em prêmios concedidos por atos meritórios e
serviços relevantes.
Artigo 68 - São recompensas policiais-militares:
I - elogio;
II - cancelamento de sanções.
Parágrafo único - O elogio individual, ato administrativo que coloca em relevo as qualidades morais
e profissionais do militar, poderá ser formulado independentemente da classificação de seu
comportamento e será registrado nos assentamentos.
Artigo 69 - A dispensa do serviço não é uma recompensa policial-militar e somente poderá ser
concedida quando houver, a juízo do Comandante da Unidade, motivo de força maior.
Parágrafo único - A concessão de dispensas do serviço, observado o disposto neste artigo, fica
limitada ao máximo de 6 (seis) dias por ano, sendo sempre publicada em boletim.
Artigo 70 - O cancelamento de sanções disciplinares consiste na retirada dos registros realizados
nos assentamentos individuais do militar do Estado, relativos às penas disciplinares que lhe foram
aplicadas.
§ 1º - O cancelamento de sanções é ato do Comandante Geral, praticado a pedido do interessado, e
o seu deferimento deverá atender aos bons serviços por ele prestados, comprovados em seus
assentamentos, e depois de decorridos 10 (dez) anos de efetivo serviço, sem qualquer outra sanção,
a contar da data da última pena imposta.
§2º - O cancelamento de sanções não terá efeito retroativo e não motivará o direito de revisão de
outros atos administrativos decorrentes das sanções canceladas.
CAPÍTULO XIII
Do Processo Regular
SEÇÃO I
Disposições Gerais
Artigo 71 - O processo regular a que se refere este Regulamento, para os militares do Estado, será:
I - para oficiais: o Conselho de Justificação;
II - para praças com 10 (dez) ou mais anos de serviço policial-militar: o Conselho de Disciplina;
III - para praças com menos de 10 (dez) anos de serviço policial-militar: o Processo Administrativo
Disciplinar.
Artigo 72 - O militar do Estado submetido a processo regular deverá, quando houver possibilidade de
prejuízo para a hierarquia, disciplina ou para a apuração do fato, ser designado para o exercício de
outras funções, enquanto perdurar o processo, podendo ainda a autoridade instauradora proibir-lhe o
uso do uniforme, como medida cautelar.
SEÇÃO II
Do Conselho de Justificação
Artigo 73 - O Conselho de Justificação destina-se a apurar, na forma da legislação específica, a
incapacidade do oficial para permanecer no serviço ativo da Polícia Militar.
Parágrafo único - O Conselho de Justificação aplica-se também ao oficial inativo presumivelmente
incapaz de permanecer na situação de inatividade.
Artigo 74 - O oficial submetido a Conselho de Justificação e considerado culpado, por decisão
unânime, poderá ser agregado disciplinarmente mediante ato do Comandante Geral, até decisão final
do tribunal competente, ficando:
I - afastado das suas funções e adido à Unidade que lhe for designada;
II - proibido de usar uniforme;
III - percebendo 1/3 (um terço) da remuneração;
IV - mantido no respectivo Quadro, sem número, não concorrendo à promoção.
Artigo 75 - Ao Conselho de Justificação aplica-se o previsto na legislação específica,
complementarmente ao disposto neste Regulamento.
SEÇÃO III
Do Conselho de Disciplina
Artigo 76 - O Conselho de Disciplina destina-se a declarar a incapacidade moral da praça para
permanecer no serviço ativo da Polícia Militar e será instaurado:
I - por portaria do Comandante da Unidade a que pertencer o acusado;
II - por ato de autoridade superior à mencionada no inciso anterior.
Parágrafo único - A instauração do Conselho de Disciplina poderá ser feita durante o cumprimento
de sanção disciplinar.
Artigo 77 - As autoridades referidas no artigo anterior podem, com base na natureza da falta ou na
inconsistência dos fatos apontados, considerar, desde logo, insuficiente a acusação e, em
conseqüência, deixar de instaurar o Conselho de Disciplina, sem prejuízo de novas diligências.
Artigo 78 - O Conselho será composto por 3 (três) oficiais da ativa.
§ 1º - O mais antigo do Conselho, no mínimo um capitão, é o presidente, e o que lhe seguir em
antigüidade ou precedência funcional é o interrogante, sendo o relator e escrivão o mais moderno.
§ 2º - Entendendo necessário, o presidente poderá nomear um subtenente ou sargento para
funcionar como escrivão no processo, o qual não integrará o Conselho.
Artigo 79 - O Conselho poderá ser instaurado, independentemente da existência ou da instauração
de inquérito policial comum ou militar, de processo criminal ou de sentença criminal transitada em
julgado.
Parágrafo único - Se no curso dos trabalhos do Conselho surgirem indícios de crime comum ou
militar, o presidente deverá extrair cópia dos autos, remetendo-os por ofício à autoridade competente
para início do respectivo inquérito policial ou da ação penal cabível.
Artigo 80 - Será instaurado apenas um processo quando o ato ou atos motivadores tenham sido
praticados em concurso de agentes.
§ 1º - Havendo dois ou mais acusados pertencentes a OPM diversas, o processo será instaurado pela
autoridade imediatamente superior, comum aos respectivos comandantes das OPM dos acusados.
§ 2º - Existindo concurso ou continuidade infracional, deverão todos os atos censuráveis constituir o
libelo acusatório da portaria.
§ 3º - Surgindo, após a elaboração da portaria, elementos de autoria e materialidade de infração
disciplinar conexa, em continuidade ou em concurso, esta poderá ser aditada, abrindo-se novos
prazos para a defesa.
Artigo 81 - A decisão da autoridade instauradora, devidamente fundamentada, será aposta nos
autos, após a apreciação do Conselho e de toda a prova produzida, das razões de defesa e do
relatório, no prazo de 15 (quinze) dias a contar do seu recebimento.
Artigo 82 - A autoridade instauradora, na sua decisão, considerará a acusação procedente,
procedente em parte ou improcedente, devendo propor ao Comandante Geral, conforme o caso, a
aplicação das sanções administrativas cabíveis.
Parágrafo único - A decisão da autoridade instauradora será publicada em boletim.
Artigo 83 - Recebidos os autos, o Comandante Geral, dentro do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias,
fundamentado seu despacho, emitirá a decisão final, da qual não caberá recurso, salvo na hipótese
do que dispõe o § 3º do artigo 138 da Constituição do Estado. (N.R.) 1
SEÇÃO IV
Do Processo Administrativo Disciplinar
Artigo 84 - O Processo Administrativo Disciplinar seguirá rito próprio ao qual se aplica o disposto nos
incisos I, II e parágrafo único do artigo 76 e os artigos 79, 80 e 82 deste Regulamento.
Parágrafo único - Recebido o processo, o Comandante Geral emitirá a decisão final, da qual não
caberá recurso, salvo na hipótese do que dispõe o § 3º do artigo 138 da Constituição do Estado.
(N.R.) 2
CAPÍTULO XIV
Disposições Finais
Artigo 85 - A ação disciplinar da Administração prescreverá em 5 (cinco) anos, contados da data do
cometimento da transgressão disciplinar.
§ 1º - A punibilidade da transgressão disciplinar também prevista como crime prescreve nos prazos
estabelecidos para o tipo previsto na legislação penal, salvo se esta prescrição ocorrer em prazo
inferior a 5 (cinco) anos.
§ 2º - A interposição de recurso disciplinar interrompe a prescrição da punibilidade até a solução final
do recurso.
Artigo 86 - Para os efeitos deste Regulamento, considera-se Comandante de Unidade o oficial que
estiver exercendo funções privativas dos postos de coronel e de tenente-coronel.
Parágrafo único - As expressões diretor, corregedor e chefe têm o mesmo significado de
Comandante de Unidade.
Artigo 87 - Aplicam-se, supletivamente, ao Conselho de Disciplina as disposições do Código de
Processo Penal Militar.
Artigo 88 - O Comandante Geral baixará instruções complementares, necessárias à interpretação,
orientação e fiel aplicação do disposto neste Regulamento.
Artigo 89 - Esta lei complementar entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
Palácio dos Bandeirantes, 9 de março de 2001.
GERALDO ALCKMIN
Marco Vinicio Petrelluzzi
Secretário da Segurança Pública
João Caramez
Secretário-Chefe da Casa Civil
Antonio Angarita
Secretário do Governo e Gestão Estratégica
Publicada na Assessoria Técnico-Legislativa, aos 9 de março de 2001.
Publicada no Diário Oficial do Estado nº 46, de 10 de março de 2001 - Poder Executivo, Seção I, p.
2/5.
Notas:
1 Redação do artigo 83 alterada pela Lei Complementar n° 915, de 22 de março de 2002, assim
dispunha a redação original:
"Art. 83. Recebidos os autos, o Comandante Geral, dentro do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias,
fundamentando seu despacho, emitirá a decisão final sobre o Conselho, que será publicada em
boletim e transcrita nos assentamentos da praça."
2 Redação do parágrafo único do artigo 84 alterada pela Lei Complementar n° 915, de 22 de março
de 2002, assim dispunha a redação original:
"Parágrafo único - Recebido o Processo, o Comandante Geral emitirá a decisão final