Relações da ética com outras ciência: filosofia, moral, psicologia, sociologia, antropologia, história, economia, política, e o direito

"A COMPETÊNCIA JURISDICIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO
BRASIL

FERNANDO G. JAYME

SUMÁRIO:
1. Introdução. 2. A Jurisdição: Conceito e Características. 3-Classificação da Jurisdição.
4- O Tribunal de Contas no Direito Comparado. 5- O Tribunal de Contas brasileiro. 6 -
A função jurisdicional dos Tribunais de Contas: 6.1- A posição doutrinária. 6.2 A
função Jurisdicional do Tribunal de Contas à luz da jurisprudência. 7- Conclusão.
Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO:
O Tribunal de Contas é órgão essencial ao desenvolvimento do processo de
consolidação da democracia em nosso País por ser responsável pela garantia de zelo à
res publica1. A Constituição da República atribui a essa Corte competências de caráter
multifacetário, mas, apesar dessa pluralidade, o objetivo é único: exercer a fiscalização
dos dinheiros públicos, apontar as práticas desviantes e, quando permitido na Lei Maior,
impor sanções pecuniárias àqueles que malversam recursos públicos. A sua
imprescindibilidade decorre da inclusão, dentre os princípios constitucionais sensíveis,
da imperatividade da prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
Define-se o Tribunal de Contas como “órgão especial de destaque constitucional”2 pela
sua disciplina constitucional, que lhe confere caráter “sui generis, posto de permeio
entre os poderes políticos da Nação, o Legislativo e o Executivo, sem sujeição, porém, a
qualquer deles”, para empregar a expressão consagrada no magistério de CASTRO
NUNES3.
É ele co-responsável pela efetivação do direito fundamental à probidade administrativa;
no entanto, o controle jurisdicional do Tribunal de Contas sobreleva-se às demais
formas de controle externo por ele exercidas, mas, em qualquer situação, a missão
confiada pela Constituição é a de fazer observar a legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos praticados pelos agentes públicos ou que lidam com recursos
públicos. A função de auxílio ao Parlamento prestada pelo Tribunal de Contas no
controle externo deve ser vista cum grano salis, pois esta condição não significa
subordinação hierárquica ou administrativa, porquanto, no art. 73 da Constituição da
República é-lhe conferida autonomia administrativa e financeira4. Portanto, o vínculo
existente entre Corte de Contas e Parlamento é meramente institucional. Este Tribunal
possui estrutura administrativa e funcional constituída por um corpo técnico
multidisciplinar, qualificado e preparado para auxiliá-lo, com eficiência, no
desempenho do controle externo, que consiste em fiscalizar contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonialmente aqueles que de qualquer forma assumem
obrigações públicas de natureza pecuniária.
Sinteticamente, pode-se afirmar que as competências do Tribunal de Contas são
constituídas por funções administrativas de fiscalização e função jurisdicional no
julgamento das contas dos responsáveis por recursos públicos.
Todavia, o reconhecimento da competência jurisdicional do Tribunal de Contas é
questão caracterizada pela polêmica doutrinária, a despeito de menção expressa do texto
constitucional.
Dentre as posições dos autores que se contrapõem à jurisdicionalidade dos julgamentos
de contas proferidos pelo Tribunal de Contas, pode-se destacar a opinião de
GUALAZZI, que categoricamente afirma a inexistência de jurisdicionalidade dos
julgamentos de contas realizados pelas Cortes de Contas ao afirmar:
“Por outro lado, igualmente, nos parece, em uníssono com José Cretella Júnior, que a
jurisdição, stricto sensu, em termos científicos, é exercida exclusivamente pelo Poder
Judiciário, que detém, no Brasil, o monopólio da competência constitucional de aplicar
o Direito contenciosamente, a casos concretos, em lides qualificadas por uma pretensão
resistida, com observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa, do juiz
natural e da coisa julgada formal e material, tudo em consonância com o art. 5º (XXXV)
da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Sob aspecto jurídico, não há como supor ou imaginar que o Tribunal de Contas seja
órgão com natureza, substância, essência material intrínseca de órgão jurisdicional,
judiciante, cujas decisões produzam a coisa julgada, com definitividade.”5
Por sua vez, SEABRA FAGUNDES pensa exatamente o contrário, ao doutrinar:
“Duas exceções restritas admite a Constituição ao monopólio jurisdicional do Poder
Judiciário, no que concerne à matéria contenciosa administrativa.
A primeira diz respeito aos crimes de responsabilidade do presidente da República, dos
ministros de Estado, quando conexos com os desse, e dos ministros do Supremo
Tribunal Federal. O seu julgamento competirá ao Congresso.
A segunda se refere ao julgamento da regularidade das contas dos administradores e
demais responsáveis pela guarda ou aplicação de bens ou fundos públicos atribuído ao
Tribunal de Contas.”6
Estabelecidos os lindes da controvérsia, cabe agora determinar os limites desse trabalho.
O pressuposto é de que o Tribunal de Contas têm um importante papel frente à
Democracia ao desempenhar a função jurisdicional de julgar as contas, nos termos do
art. 71, II da Constituição da República. Esta interpretação atribui à norma
constitucional máxima eficácia, por conferir à Instituição um reforço de legitimidade no
exercício do controle externo das contas públicas. Objetiva-se encerrar a dicotomia
existente através de um exercício de dialética, evidenciar o equívoco das posições
contrastantes, e com fundamento em doutrina de escol e jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, oferecer argumentos aptos à confirmação da hipótese, isto é, concluir
que os Tribunais de Contas exercem função jurisdicional especial. Na verdade este
posicionamento não traz nenhuma inovação, apenas restabelece o elo histórico entre as
Constituições democráticas de 1946 e 1988, vínculo este rompido pelo obscurantismo e
ostracismo que foram lançadas as instituições democráticas durante o período da
ditadura militar.
2. A JURISDIÇÃO: CONCEITO E CARACTERÍSTICAS
A realização do direito não se encerra na elaboração de leis. A existência de
instrumentos necessários à sua efetivação é imprescindível quando os preceitos legais
não são observados.
O ordenamento jurídico proíbe a realização do direito pelas próprias mãos. A autodefesa
é admitida em raríssimas exceções, como nos casos de legítima defesa, estado de
necessidade, desforço in continenti na defesa da posse. O Estado, por outro lado, não
dispõe de mecanismos jurídicos capazes de impor, de forma generalizada, a
autocomposição como método para solução dos litígios.
A organização social, portanto, não prescinde do processo como instrumento para que o
Direito tenha o seu caráter efetivamente vinculante. A exigência de observância da
norma jurídica como padrão de conduta, como fator de pacificação social, impeliu o
Estado a colocar à disposição da sociedade a função jurisdicional, destinada
“precisamente à tarefa de garantir a eficácia prática e efetiva do ordenamento jurídico”7
Definir jurisdição é missão que escapa ao alcance deste trabalho, por ser impossível
atribuir-lhe “uma definição absoluta, válida para todos os tempos e para todos os
povos”8.
Na sua concepção constitucional, a jurisdição é vista sob o aspecto estático9. É ela
expressão de soberania estatal, podendo ser conceituada como poder de que estão
investidos determinados órgãos do Estado para decidir imperativamente e impor
decisões, com a finalidade de dar efetividade ao direito substantivo. É o que nos ensina
MARQUES:
“O escopo da jurisdição é o de tornar efetiva a ordem jurídica e impor, através dos
órgãos estatais do Poder Judiciário, ‘a regra jurídica que por força do direito vigente,
deve regular determinada situação jurídica”10.
Neste aspecto, importante mencionar o conceito de BARACHO, consagrado
constitucionalista contemporâneo, que define jurisdição como “a função de declarar o
direito aplicável aos fatos, bem como é causa final e específica da atividade do
Judiciário.”11
Em sua dimensão dinâmica, a jurisdição é atividade estatal, definindo-se como “função
do Estado que se desenvolve através do processo”.12
MANDRIOLI13, fiel à doutrina chiovendiana, concebe a jurisdição exercendo uma
proteção substitutiva, na medida em que o órgão jurisdicional atua no lugar das
atividades dos sujeitos envolvidos no processo. Segundo o pensamento desse autor, a
jurisdição serve à tutela de direitos e de interesses, consistindo a tutela jurisdicional em
reação contra lesões ou violações de direitos, cujos efeitos ela busca impedir ou
eliminar. Em sua conclusão, MANDRIOLI aponta as duas características que reputa
fundamentais: a instrumentalidade e a substitutividade da função jurisdicional.
Para COUTURE14, compreender a jurisdição apenas como poder não é suficiente, pois
ao lado da faculdade de julgar há um poder-dever em fazê-lo, recomendando-se a
substituição da expressão poder pelo conceito de função.
Esse grande processualista uruguaio distingue a função jurisdicional das demais
atividades estatais pela definitividade e eventual coercibilidade que seus provimentos
alcançam através da coisa julgada, analisando-a sob os aspectos da forma, do conteúdo
e da função do ato jurisdicional, para então, conceituá-la:
“função pública realizada por órgãos competentes do Estado, com as formas requeridas
por lei, em virtude da qual, por ato de julgamento, se determina o direito das partes,
tendo por objeto dirimir seus conflitos e controvérsias de relevância jurídica, mediante
decisões com autoridade de coisa julgada, eventualmente factíveis de execução.” 15
A legitimidade da função jurisdicional não é menor do que a legislativa e executiva,
pois todas têm na Constituição o seu berço. Neste sentido, valiosa a lição de
GONÇALVES16: “O Estado exerce a função jurisdicional sobre o mesmo fundamento
que o legitima a exercer, no quadro de uma ordem jurídica instituída, as funções
legislativa e administrativa”.
Para este autor, jurisdição define-se finalisticamente:
“A jurisdição se organiza para a proteção de direitos e das liberdades, asseguradas na
ordem jurídica, contra o ilícito, e ilícito, em qualquer campo do Direito, é a
inobservância da conduta normativamente valorada como devida, cuja ocorrência na
prática, se se admitir a liberdade do reino humano, não estará fora da esfera do
possível.”17
Na esteira do ensinamento de KELSEN18, o processualista espanhol CABIEDES, após
fazer uma análise das teorias jurídicas e sociológicas acerca da jurisdição, nos ensina
que o juiz ao decidir o caso concreto está criando direito, uma norma que regulamenta
especificamente o caso decidido:
“Este julgamento que desborda na criação do direito do caso é algo característico e
único da função jurisdicional. Supõe uma decisão intelectual e voluntária, criadora mas
condicionada à razão, integradora de todo o ordenamento jurídico e ao mesmo tempo
fundada nele. (...) Na criação jurisdicional, o elemento objetivo ou intelectual da mesma
é extrínseco ao Juiz e é dado pela norma abstrata aplicável ao caso concreto”19,
atribuindo à decisão um caráter de previsibilidade e permanência.
A jurisdição, na obra de CABIEDES, se caracteriza pela auctoritas que lhe dá
independência e prestígio, pela imparcialidade e pelo seu caráter criador do direito.
PIZZORUSSO20 também se ocupou do estudo das características da jurisdição. A
primeira seria o fato de a função jurisdicional ser logicamente posterior à função
legislativa, por estar o juiz subordinado à lei. Outro aspecto é que o juiz, ao aplicar a lei
(norma geral e abstrata) ao fato concreto, cria uma norma individual aplicável ao caso.
Um terceiro ponto é que a decisão adquire “la fuerza de ´lo juzgado´”, de modo que
essa norma individual, aplicável ao caso concreto, se torna irreversível por parte do juiz.
Por último, ressalta que a atuação jurisdicional condiciona-se ao “princípio da ação”,
isto é, depende de iniciativa do interessado, assumindo o juiz posição de terceiro.
Na obra de FAZZALARI21, encontra-se a distinção entre as funções do Estado. O
critério utilizado é o da diversidade da disciplina jurídica que rege cada uma, a função
legislativa, administrativa e jurisdicional. Segundo o processualista italiano22, a
jurisdição possui quatro características que devem estar reunidas, diante da
indispensabilidade de qualquer uma delas para sua configuração. A primeira é que a
“misure giurisdizionali” (medida jurisdicional) tem por pressuposto o ilícito, mais
precisamente, a violação (consumada ou iminente) de um dever substancial, imposto
pela lei substancial.
Outro fator caracterizador da jurisdição é a posição de “estraneità del giudice”.
GONÇALVES nos dá a correta dimensão da imparcialidade do juiz, cuja posição é de
terceiro em relação às partes:
“ele não participa ‘em contraditório com as partes’, entre ele e as partes não há interesse
em disputa, ele não é um ‘interessado’ ou ‘contra-interessado’ no provimento”23.
A posição do juiz no processo é realçada também por MANDRIOLI24. A imparcialidade
do juiz, para ele, é característica essencial à jurisdição, significando absoluta
eqüidistância do juiz em relação aos interesses que concretamente perseguem os sujeitos
que operam no processo.
FAZZALARI esclarece, contudo, que a imparcialidade do juiz não significa
imparcialidade do provimento, que deve ser sempre parcial no sentido de ser favorável a
quem tem razão.
A terceira característica se exterioriza pelo brocardo latino “nemo iudex sine actore”,
significando o princípio da inércia da jurisdição, uma vez que a atuação está
condicionada à provocação da parte.
O derradeiro e essencial traço da jurisdição consiste na autoridade da coisa julgada. Os
provimentos jurisdicionais tornar-se-ão definitivos, incontestáveis para as partes,
intocavéis para o juiz, e, por esta razão, irretratáveis, tanto no concernente ao
provimento, quanto aos seus efeitos25.
Na visão de HESSE, legislação e execução se entrelaçam, sendo a jurisdição a mais
peculiar das funções do Estado. Esta não se distingue das demais funções estatais pelo
fato de aplicar o direito ao fato concreto, já que isto é obrigação de todos os órgãos
estatais, em maior ou menor grau de acordo com sua competência, nem em razão de
solucionar os litígios, por não haver lide no processo penal. A especificidade da função
jurisdicional ocorre por estar alheia a opções políticas, pela independência e pela
definitividade dos seus pronunciamentos.
Para HESSE, a jurisdição se particulariza pelo papel que desempenha na “tarefa de
decisão autoritária e, com isso, obrigatória, independentizada, em casos de direito
contestado ou violado, em um procedimento especial, ela serve exclusivamente à
conservação e, com essa, à concretização e aperfeiçoamento do direito.”26
3- C LASSIFICAÇÃO DA JURISDIÇÃO
A jurisdição, por princípio, é una e indivisível, por ser manifestação de soberania
estatal; porém, há uma divisão orgânica de jurisdições, como por exemplo, jurisdição
comum, jurisdição especial, Jurisdição Constitucional. BARACHO elucida que esta
divisão é meramente orgânica, ao doutrinar que “existem, tecnicamente, múltiplas
manifestações de uma só jurisdição, para atender à pluralidade e à especialização
decorrentes dos ordenamentos jurídicos.”27
Com fundamento na obra ‘Processo Constitucional’28, a classificação adotada é a
seguinte: jurisdição comum ou ordinária, jurisdição especial, jurisdição administrativa e
Jurisdição Constitucional.
De acordo com PIZZORUSSO29, a jurisdição comum é exercida pelos órgãos que
integram a magistratura ordinária.
A jurisdição especial distingue-se da ordinária subjetivamente, pois os que a exercem
não são integrantes do Poder Judiciário, e, objetivamente, em razão da “amplitude dos
poderes de decisão que são conferidos ao juiz.”30
A jurisdição administrativa não encontrou guarida no nosso ordenamento
constitucional. Seus exemplos mais notáveis estão na França e na Itália.
Na Itália, “os recursos em que se pretende a anulação de atos administrativos lesivos de
´interesses legítimos´ ”31 constituem o objeto da jurisdição administrativa. No entanto, é
difícil definir o que constitui ‘interesses legítimos’, conforme assinala CARANTA32.
Para ele, a divisão entre juízos ordinário e administrativo, sendo o primeiro competente
para julgar as violações de lesão a direito subjetivo e o segundo para julgar violações
de interesses legítimos, não é um critério claro e seguro, pela possibilidade de confusão
de um objeto em outro, de acordo com os conceitos empregados.
Na França, desde 1872, atua a jurisdição administrativa com a seguinte competência,
conforme ensina BARACHO:
“- os Tribunais Administrativos devem conhecer somente atos nos quais a
administração utiliza suas prerrogativas excepcionais e intervém como autoridade
pública;
- os Tribunais jurisdicionais conservam a competência para todo ato em que os
particulares devem cumprir determinada norma. No domínio da responsabilidade, são
submetidos aos Tribunais Judiciários os casos em que a administração não utiliza as
prerrogativas excepcionais.” 33
A Jurisdição Constitucional se distingue das outras espécies de jurisdição por uma
sucessão de fatores: em razão da sua natureza original, considerada poder
constitucional; pelo seu caráter político; pela sua prescindibilidade, já que se concebe
uma ordem jurídica sem Tribunal Constitucional, como na Inglaterra.
A Jurisdição Constitucional surge em sentido formal quando a defesa constitucional é
atributo de um Tribunal com essa missão específica. Nas palavras de BARACHO:
“A Jurisdição Constitucional é compreendida como parte da administração da justiça
que tem como objeto específico matéria jurídico-constitucional de um determinado
Estado.”
Para adiante concluir:
“atividade jurisdicional que tem como objetivo verificar a concordância das normas de
hierarquia inferior, leis e atos administrativos, com a Constituição, desde que violaram
as formas impostas pelo texto constitucional ou estão em contradição com o preceito da
Constituição, pelo que os órgãos competentes devem declarar sua inconstitucionalidade
e conseqüente inaplicabilidade.”34
Segundo ZAGREBELSKY35, a especificidade da Jurisdição Constitucional evidencia-se
pelo equilíbrio existente entre os aspectos técnico-jurídico e político-institucional. O
aspecto técnico-jurídico manifesta-se do ponto de vista passivo em razão da função de
juiz da Constituição. O aspecto político-institucional exterioriza-se do ponto de vista
ativo através da distribuição dos poderes de eleição e nomeação dos juízes
constitucionais.
A especialidade da Jurisdição Constitucional é evidenciada pelo fato de que ela profere
decisões em única instância (o que denota a exclusividade no julgamento da
constitucionalidade), cujo alcance é do interesse de toda a sociedade, não se destinando
à defesa de interesses individuais (por esta razão se fala que o processo constitucional é
objetivo). Os provimentos do Tribunal Constitucional, tanto no controle abstrato quanto
no controle concreto de constitucionalidade das leis, têm alcance geral. “A solução
adotada se aplicará a toda uma série de litígios pendentes nas jurisdições ordinárias, sem
que, de modo algum, as partes nestes litígios tenham sido chamadas a apresentar seus
argumentos.”36 O princípio da ‘igualdade de armas’ no litígio de natureza constitucional
não tem sentido.
A Jurisdição Constitucional “serve exclusivamente à conservação da Constituição”37. A
interpretação constitucional assume relevante papel porque as decisões “resultam das
relações próximas da Jurisdição Constitucional com as funções da direção e
configuração política”38.
A especialidade do Tribunal Constitucional e do seu procedimento ocorre porque ele
pode “não por iniciativa própria e sempre só controlando, opor-se às decisões do
governo e da legislação e sua sentença é vinculativa para os outros poderes. Ele tem, por
conseguinte, participação - limitada - na direção do Estado superior”39.
A jurisdição especial, contempla-a o nosso ordenamento constitucional. No Brasil40,
exercem-na o Tribunal de Contas, no julgamento das contas41, e o Senado Federal, no
julgamento do Presidente da República, por crime de responsabilidade, ex vi dos arts.
71, II e 52, I da Constituição da República42.
A função jurisdicional do Senado Federal será exercida privativamente para “processar
e julgar”, nos crimes de responsabilidade, o Presidente e o Vice-Presidente da
República, e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com
aqueles, bem como os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da
República e o Advogado-Geral da União, nos termos do art. 52, incs. I e II.
A existência destes órgãos dotados de poder jurisdicional não representa qualquer
forma de comprometimento à integridade democrática. Ao contrário, subtrair este
reconhecimento do Tribunal de Contas e do Senado Federal é, sim, comprometer o
ordenamento constitucional brasileiro.
A exclusividade da jurisdição não significa que ela seja atributo privativo do Poder
Judiciário, mas sim que somente podem exercer atividade jurisdicional os órgãos a
quem a Constituição, com exclusividade, atribuir esta função. Portanto, a legitimidade
dos órgãos dotados jurisdição é atributo restrito à norma constitucional43.
“A distribuição de competência dos órgãos jurisdicionais, ordinários ou especiais, está
delineada constitucionalmente, e, portanto, qualquer modificação a este respeito só pode
ocorrer mediante reforma constitucional.”44
Além disso, as garantias constitucionais do juiz natural e da vedação da criação de
tribunais de exceção são garantias suficientes, devendo a interpretação desses
dispositivos constitucionais ter a maior amplitude possível. “Competências que a
Constituição reserva aos juízes não podem ser atribuídas a outras autoridades”45, é o que
a lição de HESSE mostra.
O princípio do juiz natural é compatível com a existência de órgãos jurisdicionais
especiais, desde que constitucionalmente previstos. É o que afirma PINTO FERREIRA:
"Somente os juízes, tribunais e órgãos jurisdicionais previstos na Constituição se
identificam ao juiz natural, princípio que se estende ao poder de julgar também previsto
em outros órgãos, como o Senado, nos casos de impedimento de agentes do Poder
Executivo" 46.
GONÇALVES, em valiosa observação, esclarece:
“Os preceitos constitucionais, que se apresentam como princípios jurídicos, balizam o
sistema normativo, impedem sua projeção, através de normas que com ele possam ser
incompatíveis, em direção contrária aos fundamentos do sistema, e limitam a atuação do
poder, pois no Estado fundado sobre o Direito, o poder se exerce nos ‘limites’
determinados pela lei. Os princípios constitucionais, mesmo quando tidos como não
auto-aplicáveis, já possuem eficácia intrínseca porque, obstando a criação de normas
jurídicas infraconstitucionais que os contrariem, não permitem possam as leis se
projetar além do sistema jurídico, em direção contrária a ele.”47
Em relação ao Tribunal de Contas, sua competência jurisdicional é exercida ao julgar
as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público,
conforme disposição contida no inc. II do art. 71 do texto constitucional.
No Estado brasileiro, sem qualquer receio, pode-se afirmar que, além do Poder
Judiciário, têm competência para julgar com definitividade o Senado Federal e o
Tribunal de Contas nas circunstâncias taxativamente estabelecidas na Constituição da
República.
4- O TRIBUNAL DE CONTAS NO DIREITO COMPARADO
O recurso ao direito comparado tem sua utilidade e interesse muito bem delineados
neste estudo, pois, conforme ressalta ANCEL, sua finalidade é oferecer informação “de
maneira precisa e rigorosa sobre as instituições estrangeiras e procurar, nas experiências
dos outros países, os meios técnicos de suprir as lacunas e as imperfeições do direito
nacional.”48
Assim, a invocação do direito alienígena oferece importante reforço à tese aqui
sustentada, uma vez que “a análise comparativa dos dispositivos constitucionais e
legais, coloca o Tribunal de Contas do Brasil, formalmente e potencialmente à frente até
mesmo de Tribunais de Contas considerados como dos melhores existentes, como o da
França, Bélgica e Itália, tribunais esses que tanto contribuíram, inicialmente, para
definir, no início do período republicano, o modelo inicial da nossa Corte de Contas.”49
A Corte de Contas da Itália, nos termos da Constituição italiana, atua com
independência em relação aos demais órgãos do Estado, apesar de ligada diretamente ao
Parlamento. O art. 103 da Constituição italiana lhe confere jurisdição em matéria de
contabilidade pública, julgando os atos de gestão daqueles que lidam com dinheiros
públicos.
O pronunciamento de PIZZORUSSO sobre o tema é elucidativo e pertinente:
“A Constituição apesar de se inspirar, aparentemente, no princípio da unidade de
jurisdição - teoricamente dedutível da proibição de instituir juízes extraordinários ou
especiais - o certo é que em no seu texto introduz certas exceções explícitas a esta regra
ao (…) reconhecer a jurisdição do Tribunal de Contas.”50
FAZZALARI51 também não hesita em atribuir função jurisdicional à Corte de Contas
italiana.
A Constituição da Espanha, apesar de não mencionar expressamente as matérias afetas
à competência jurisdicional do Tribunal de Contas, reconhece sua existência cometendo
à legislação infraconstitucional estabelecê-las. Foi o que ocorreu com a edição da Lei
Orgânica do Tribunal de Contas, de 12 de maio de 1982, e a Lei de Funcionamento da
Instituição, de 05 de abril de 1988.
A jurisdição de contas exercida por este Tribunal limita-se à responsabilidade
contábil através do julgamento das contas daqueles que, de qualquer forma, lidam
com recursos públicos.
Nos termos da legislação espanhola, a jurisdição contábil se caracteriza por ser
necessária, improrrogável, exclusiva e plena. Atua através do conhecimento e da
decisão das questões prejudiciais e incidentais, salvo as de caráter penal, que
constituam elemento prévio necessário para a declaração da responsabilidade
contábil e que estejam relacionadas diretamente com ela. Por sua vez, os Tribunais
Judiciários, em observância ao princípio de que não há revisão jurisdicional de atos
jurisdicionais, se abstêm de conhecer da responsabilidade contábil nascida de fatos
que digam respeito aos danos e prejuízos causados em bens ou fundos públicos.
5- O TRIBUNAL DE CONTAS BRASILEIRO
A Constituição da República, nos arts. 70/75, estrutura o Tribunal de Contas, definindolhe
competências, composição, forma de provimento dos cargos e regime de garantias e
compatibilidades de seus integrantes.
As funções do Tribunal de Contas podem ser sintetizadas em fiscalização da atividade
econômico-financeira do setor público e julgamento da responsabilidade contábil em
que incorrem aqueles que têm a seu cargo o manejo de bens e dinheiros públicos.
Caracterizam-se por serem externas e permanentes, referindo-se à submissão das
atividades do Estado lato sensu, aos princípios da legalidade, legitimidade e
economicidade, em relação à execução dos gastos públicos e renúncia de receitas.
Subjetivamente, sujeitam-se ao Tribunal de Contas “qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”, nos termos do parágrafo
único do art. 70 da Constituição da República.
Para desempenhar sua função fiscalizadora, o Tribunal de Contas tem poder
requisitório e utiliza-se também das auditorias realizadas por técnicos com titulação
adequada.
As competências do Tribunal de Contas estabelecidas legal e constitucionalmente
são as seguintes:
- Apreciar técnica e juridicamente, mediante parecer prévio, as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da República. As conclusões são enviadas ao Poder
Legislativo que as julgará, conforme previsto no art. 49, inc. IX, da Constituição da
República.
- Julgar as contas dos administradores públicos, verificando a legalidade, regularidade e
economicidade dos atos dos gestores ou responsáveis pela guarda e emprego dos
recursos públicos.
- Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal na
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, excetuadas as nomeações para cargos de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.
- Realizar, por iniciativa própria, ou da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de
comissão técnica ou de inquérito, auditorias e inspeções de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial nos órgãos e entidades da administração direta
e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público.
As inspeções são ordinárias ou extraordinárias. As ordinárias, visam a suprir omissões,
falhas ou dúvidas e esclarecer aspectos atinentes a atos, documentos ou processos em
exame, podendo ser determinadas pelo Plenário, pelas Câmaras ou pelo Relator, de
acordo com a competência de cada um destes órgãos do Tribunal. As inspeções
extraordinárias objetivam o exame de fatos ou ocorrências que, em razão da importância
ou gravidade destes, necessitam de imediata apuração.
As auditorias visam a propiciar conhecimento geral dos órgãos e entidades da
administração direta, indireta e fundacional dos Poderes do Estado, inclusive fundos e
demais instituições sob sua jurisdição, e avaliar suas operações, atividades e sistemas,
bem como a execução e os resultados alcançados pelo programa do Governo.
As conclusões destes atos fiscalizatórios fornecem ao Tribunal os elementos para o
julgamento das contas dos gestores.
- Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
- Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município. Caso haja omissão na prestação de contas ou irregularidades na aplicação
dos recursos, compete ao controle interno setorial instaurar tomada de contas especial, a
ser julgada pelo Tribunal de Contas, para apurar os fatos, identificar os responsáveis e
quantificar o dano.
- Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas ou por qualquer de suas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
- Aplicar penalidades aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas. As sanções podem envolver desde aplicação de multa e
obrigação de devolução do débito apurado até afastamento provisório do cargo, o
arresto dos bens de responsáveis julgados em débito e a inabilitação para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública, sem
prejuízo das sanções penais, civis, administrativas e eleitorais cabíveis.
- Estabelecer prazo para o órgão ou entidade adotar as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, caso haja alguma ilegalidade, ou sustar o ato impugnado.
No caso de contratos, se não atendido, o Tribunal comunica o fato ao Congresso
Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação.
- Apreciar as denuncias de irregularidades ou ilegalidades formuladas ao Tribunal.
- Decidir sobre as consultas formuladas in abstracto por autoridade competente, acerca
de dúvida na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria
de sua competência. A resposta à consulta tem caráter normativo e constitui
prejulgamento da tese, mas não de fato ou ato concreto.
Descritas as atribuições dos Tribunais de Contas, analisar-se-á com mais vagar a sua
função jurisdicional, fonte de polêmicas acirradas na nossa doutrina.
6 - A FUNÇÃO JURISDICIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A função jurisdicional do Tribunal de Contas é explicitada no texto constitucional no
art. 71, inc. II, que dispõe:
“Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público.”
6.1- A POSIÇÃO DOUTRINÁRIA
A Constituição da República de 1988, sem exigir profundos questionamentos
exegéticos, deixa evidenciado que o Tribunal de Contas exerce função jurisdicional
quando julga as contas públicas. A atual Carta Política lhe confere novas competências,
defere autonomia administrativa e financeira, confere aos seus membros as
prerrogativas e garantias dos membros do Poder Judiciário, dá-lhe a roupagem de órgão
totalmente independente em relação a qualquer dos Poderes do Estado.
Entretanto, apesar da clareza do texto constitucional, há, em parcela da doutrina
contemporânea, resistência inexpugnável à admissão do julgamento definitivo das
contas realizado pelo Tribunal de Contas.
GUALAZZI, após equiparar impropriamente o Tribunal de Contas ao Tribunal
Marítimo ou ao Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo52, sobre a
matéria, conclui o seguinte:
“A nova Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, possibilitou que a
instituição Tribunal de Contas, no Brasil, evoluísse definitivamente da mera apreciação
passiva da legalidade formal para a configuração de órgão administrativo de inquirição
permanente, a priori, concomitante ou a posteriori, ativa e de ofício, a respeito de todos
os ângulos jurídicos e extrajurídicos, atinentes à gestão administrativa integral do
Estado, com relação às receitas e despesas públicas.
Definitivamente, as decisões dos Tribunais de Contas, no Brasil, por não se revestirem
de natureza judicial, não produzem coisa julgada, nem formal, nem material: produzem,
no máximo, a ‘coisa julgada administrativa.(...)
No Brasil, os Tribunais de Contas realizam parcela da jusintegração administrativa,
jamais jurisdição.”53
SOUZA, por sua vez, adota um posicionamento, se não contraditório, no mínimo
ambíguo, pois, ao mesmo tempo que reconhece a função jurisdicional do Tribunal de
Contas54, afirma haver possibilidade de revisão pelo Poder Judiciário do julgado. “O
devedor poderá submeter ao crivo do Juízo do feito as mesmas alegações apresentadas
no processo de tomada de contas apreciado pela Corte, que não as acolheu, havendo,
assim, total reexame da matéria de fato.”55 Segundo o autor, o legislador constituinte ao
não qualificar o titulo executivo originado das decisões dos Tribunais de Contas como
judicial, o leva a “classificar o título como extrajudicial. Neste particular, a norma
constitucional equivale a uma disposição legal.”56 A contradição implícita à sua obra é
seu maior adversário.
Para MEDAUAR, “os vocábulos tribunal e julgar as contas, usados ao se tratar desse
agente controlador, não implicam a natureza jurisdicional de suas funções”57. Não é
suficiente, contudo, o emprego do método gramatical isoladamente para exprimir o
significado da norma constitucinal.
Finalmente, DI PIETRO afirma que o Tribunal de Contas não exerce função
jurisdicional, “porque o Tribunal apenas examina as contas, tecnicamente, e não aprecia
a responsabilidade do agente público, que é de competência exclusiva do Poder
Judiciário; por isso se diz que o julgamento das contas é uma questão prévia, preliminar,
de competência do Tribunal de Contas, que antecede o julgamento do responsável pelo
Poder Judiciário”58. Aderir a este posicionamento significa atribuir às decisões do
Tribunal de Contas autoridade nenhuma, convolando a Instituição no papel de auxiliar
do Poder Judiciário, o que é inadmissível em razão da relevância que a Constituição da
República lhe atribui. Este entendimento compromete a sua própria existência, por
retirar-lhe a força vinculante da suas deliberações, comprometendo os próprios
objetivos que justificam seu berço constitucional, por frustrar-lhe, de modo
irremediável, a eficácia da sua atuação.
Todos estes fundamentos, apesar da autoridade de quem os defende, não espelham o
entendimento correspondente ao status constitucional do Tribunal de Contas. É o que se
evidenciará a partir de agora.
Primeiramente, os defensores de tal posicionamento negam-se a reconhecer que a
Constituição, em dois momentos, excepcionou a tradição da exclusividade da jurisdição
do Poder Judiciário, nas hipóteses já mencionadas dos arts. 52, I e 71, II59. Trata-se,
como visto, de jurisdição especial, isto é, existem funções jurisdicionais a cargo de
outros órgãos que não integram o Poder Judiciário. Em razão destas normas
constitucionais, veda-se ao Judiciário, por faltar-lhe jurisdição nestas duas
circunstâncias especiais, o direito de rever as decisões do Senado Federal e do Tribunal
de Contas, porque, conforme consagrado no Direito Processual, não há revisão
jurisdicional de atos jurisdicionais.
Outro ponto de questionável juridicidade refere-se à afirmativa de que as decisões do
Tribunal de Contas, quando muito, fazem ‘coisa julgada administrativa’.
A ‘coisa julgada administrativa’ ocorre quando não há mais possibilidade de a
Administração alterar o que foi decidido em processo administrativo originado do
conflito de interesses existente entre o particular e a Administração. Neste caso, a
Administração é parte e, “por isso mesmo se diz que a função é parcial e, partindo do
princípio de que ninguém é juiz e parte ao mesmo tempo, a decisão não se torna
definitiva, podendo sempre ser apreciada pelo Poder Judiciário, se causar lesão ou
ameaça a direito.”60
Em relação ao Tribunal de Contas, a situação mostra-se totalmente diferente, em razão
de a Constituição da República outorgar as mesmas garantias conferidas aos membros
do Poder Judiciário, isto é, vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de
vencimentos, o que se traduz por independência funcional. Além disso, a Constituição
conferiu à Instituição autonomia, o que a desvincula de qualquer relação de
subordinação com os Poderes do Estado. A autonomia funcional e administrativa
conferida ao Tribunal de Contas e a independência funcional conferida a seus membros
revestem os seus pronunciamentos de garantia de imparcialidade nos seus julgamentos,
pronunciados em processo onde se assegura ao agente controlado o direito à ampla
defesa e ao contraditório.
Há de ser ressaltado, ainda, que admitir esse posicionamento constituirá afronta a um
dos princípios basilares do Estado Democrático de Direito, que é a supremacia da
Constituição. À norma constitucional deve ser dado o sentido que lhe confira a máxima
efetividade e, de acordo com o princípio da conformidade funcional, “o órgão
encarregado da interpretação da lei constitucional não pode chegar a um resultado que
subverta ou perturbe o esquema organizatório funcional constitucionamente
estabelecido.”61
O reconhecimento da função jurisdicional do Tribunal de Contas encontra agasalho na
doutrina de grandes luminares do direito brasileiro.
Com certeza, “o julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo, observados os
recursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para
a interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contas especiais, não sujeita à
revisibilidade no mérito pelo Poder Judiciário.”62
No magistério de SEABRA FAGUNDES, a atribuição dos Tribunais de Contas para
julgar contas públicas “implica, sem dúvida, em investí-lo no parcial exercício da
função judicante. O seu pronunciamento, embora restrito em amplitude, porque limitado
ao aspecto contábil (o criminal fica à Justiça comum), é conclusivo. Os órgãos do Poder
Judiciário carecem de jurisdição para reexaminá-lo.”63
Em outro momento de sua obra monumental, afirma o insigne mestre:
“Não bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da
manifestação da corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova
apreciação (pelo Poder Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil
formalismo. Sob esse aspecto restrito a Corte de Contas decide conclusivamente. Os
órgãos do Poder Judiciário carecem de jurisdição para examiná-lo.”64
Para PONTES DE MIRANDA “julgar as contas está claríssimo no texto constitucional.
Não havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz rejulgue
depois.”65
O posicionamento de CASTRO NUNES, que ocupou uma cadeira como ministro do
Supremo Tribunal Federal, harmoniza-se com os posicionamentos já expostos. Para ele:
“A jurisdição de contas é o juízo constitucional das contas. A função é privativa do
Tribunal instituído pela Constituição para julgar das contas dos responsáveis por
dinheiros ou bens públicos. O Judiciário não tem função no exame de tais contas, não
tem autoridade para as rever, para apurar o alcance dos responsáveis, para os liberar.
Essa função é “própria e privativa” do Tribunal de Contas.”66
LEAL, que também ocupou o posto máximo do Judiciário brasileiro, interpretando
constituições pretéritas, cujas normas que edificavam os Tribunais de Contas não
tinham a abrangência do texto constitucional em vigor, não negava reconhecimento à
competência jurisdicional da Corte de Contas:
“A corrente doutrinária que, entre nós, sustenta a imutabilidade, inclusive para o
judiciário, das decisões do Tribunal sobre prestações de contas dos responsáveis por
dinheiros e outros bens públicos, baseia-se no vocábulo ‘julgar’, usado pelos textos
constitucionais de 1934 e 1937”67.
A lição dos mestres culminou na Resolução nº II elaborada por ocasião do 1º Congresso
de Tribunais de Contas do Brasil, realizado em São Paulo, em 1959, do seguinte teor:
“Resolução nº II – Eficácia da Execução do Controle Financeiro
1º - Os tribunais de contas funcionam como tribunais de justiça no julgamento dos
processo de tomada de contas; suas decisões devem ter força operante, em todos os
casos sujeitos à sua alçada, sobretudo quando do seus efeitos resultarem ressarcimento a
favor da Fazenda Pública.”68
Esta Resolução, contudo, não inovou, apenas ratificou o entendimento doutrinário e
jurisprudencial reinante desde aquela época.
Considerando, portanto, que à luz dos textos constitucionais pretéritos, muitíssimo
acanhados em relação à Constituição vigente, não se encontra fundamento razoável
para negar reconhecer o prestígio da função jurisdicional exercida pelos Tribunais de
Contas na atualidade. As lições doutrinárias acima referidas, elaboradas sob a égide da
Constituição de 194669, permanecem atuais, uma vez que, em relação ao Tribunal de
Contas, houve um reforço constitucional de prerrogativas. Desta maneira, se àquela
época estes luminares do Direito brasileiro reconheciam a jurisdicionalidade dos
julgamentos feitos pela Corte de Contas, com muito mais razão e menor esforço a
conclusão hoje deve ser a mesma.
CARNEIRO, em perfeita sintonia com o que foi exposto, expõe de forma clara:
“A Constituição admite dois casos de “jurisdições anômalas”, exercidas por órgãos
alheios ao Poder Judiciário. O primeiro diz respeito aos processos de “impeachment”
(...). Em segundo lugar, o Tribunal de Contas, órgão colegiado, (...) quando “julga” as
contas “dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos”, tal
julgamento impõe-se ao Poder Judiciário no que concerne ao aspecto contábil, sobre a
regularidade da própria conta; o julgado do Tribunal de Contas constitui prejudicial no
juízo penal, como apuração, da qual o juiz não pode se afastar, de elemento de fato
necessário à tipicidade do crime. Da mesma forma, tal “julgado” impõe-se na ação de
ressarcimento promovida contra o responsável pelo alcance.”70
Além disso, o art. 71, § 3º, da Constituição da República reconhece expressamente que
as “decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de
título executivo.” A executoriedade do julgado, segundo COUTURE71, caracteriza a
atividade jurisdicional, pois são da essência da coisa julgada a coercibilidade e a
execução das sentenças condenatórias. Assim, a Constituição da República, no art. 71, §
3º, ao atribuir executoriedade às decisões da Corte de Contas que imputarem débito ou
multa está reconhecendo a natureza jurisdicional dos seus provimentos.
Ao afirmar-se que o Tribunal de Contas desempenha função jurisdicional especial, não
se diz que ficam os seus julgados excluídos da apreciação do Poder Judiciário, por força
do disposto art. 5º, inc. XXXV, da Constituição da República. Entretanto, restringe-se a
apreciação judicial. Somente o processo de contas que estiver contaminado pelo abuso
de poder, isto é, que violar o due process of law é que poderá ter sua nulidade decretada
pelo Poder Judiciário, na vigente ordem constitucional, jamais sendo permitido a este
Poder reexaminar o mérito das decisões emanadas da Corte de Contas.
A existência, contudo, de posicionamentos doutrinários díspares explica-se
historicamente. E o recurso ao método histórico sobre este tema apresenta-se adequado
e esclarecedor, considerando-se há meio século a função jurisdicional do Tribunal de
Contas, razões ainda maiores reforçam, atualmente, este entendimento. O regime
republicano democrático hoje vigente decorre de uma experiência secular, cujo processo
de desenvolvimento tem, na efetividade das atividades fiscalizadoras e de controle
exercidas pelo Tribunal de Contas, caráter essencial.
A ruptura democrática produzida a partir de 1964 levou os Tribunais de Contas ao mais
profundo obscurantismo, porquanto a função de controle, principalmente o controle
externo, é absolutamente incompatível com o regime ditatorial, caracterizado pelo
autoritarismo e arbítrio. O ocaso institucional da Corte de Contas repercutiu na doutrina,
que lhe dispensou um papel meramente formal na estrutura do Estado. Entretanto, com
a conquista da democracia os órgãos responsáveis pelo controle e limitação do exercício
do poder, tais como os Tribunais de Contas e o Ministério Público, saem de suas
carapaças, metamorfoseando-se, para assumirem papéis relevantes e essenciais, na
verdade, imprescindíveis para a conservação do Estado Democrático de Direito. A partir
daí, torna-se impossível adotar posicionamentos que não confiram a estas Instituições
potencial de máxima efetividade no exercício de suas atribuições, sob pena de malferir
a ordem democrática.
Às evidências acadêmicas soma-se a interpretação pretoriana. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal confirma-a de forma incontrastável, ao decidir, como se
detalhará a seguir, pelo reconhecimento do Tribunal de Contas como órgão jurisdicional
especial no julgamento das contas públicas, de forma exclusiva, indelegável e
inderrogável.
6.2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS À LUZ DA
JURISPRUDÊNCIA
O Supremo Tribunal Federal, desde a Constituição de 1946, reconhece de forma
uniforme e incontroversa a função jurisdicional do Tribunal de Contas.
No julgamento do MS nº 5.490, em voto relatado pelo Min. Antônio Villas Boas, o STF
decidiu que o Tribunal de Contas “exerce a sua competência jurisdicional, livremente, à
maneira de um órgão do Poder Judiciário, dizendo o direito como o interpreta.”72
Posteriormente, em verdadeiro leading case, a Suprema Corte, ao julgar o MS nº 7280,
no qual o Impetrante pedia a revisão do mérito da decisão do Tribunal de Contas em
julgamento de contas, em voto da lavra do Min. Henrique D’Ávila, firmou-se o
entendimento de que:
“Na realidade, o Tribunal de Contas, quando da tomada de contas de responsáveis por
dinheiros públicos, pratica ato insusceptível de impugnação na via judiciária, a não ser
quanto ao seu aspecto formal, ou ilegalidade manifesta.”73
O Supremo Tribunal Federal, em todas as ocasiões a que foi conclamado a pronunciarse
sobre a matéria reconheceu de maneira uníssona esta qualidade nos julgamentos dos
Tribunais de Contas. No julgamento do MS nº 55.821, o relator, Min. Victor Nunes
Leal, deixou assentado:
“Sem considerar minha opinião pessoal sobre o assunto, mas tendo em vista esses
precedentes do nosso Tribunal, devo dizer algumas palavras sobre as irregularidades
formais que o Tribunal de Justiça apontou na deliberação do Tribunal de Contas, por ele
anulada.
A meu ver, essas irregularidades formais são insignificantes, não têm a gravidade que,
de acordo com os precedentes mencionados, justificaria a intromissão do Judiciário
nessa tarefa especial para cujo desempenho o constituinte instituiu um órgão altamente
qualificado como é o Tribunal de Contas, protegendo seus Juízes com as garantias
próprias dos magistrados.”74
No julgamento do RE nº 55.821, o Min. Raphael de Barros Monteiro consolida a
posição adotada no leading case acima referido:
“Estou de pleno acordo em que não se pode chegar a outra conclusão senão àquela do
acórdão mencionado pelo eminente Ministro Victor Nunes, do qual foi relator o
Ministro Henrique D’Ávila, e que exprime o pensamento deste Tribunal. As decisões do
Tribunal de Contas não podem ser revistas pelo Poder Judiciário, a não ser quanto ao
seu aspecto formal.”75
Em acórdão da lavra do insigne processualista Min. Amaral Santos76, o STF reafirmou,
já na vigência da Constituição de 1967, a jurisdição do Tribunal de Contas.
O Supremo Tribunal Federal, tendo em foco a Constituição da República de 1988, ao
julgar o MS nº 2146677, reconhece esta nova moldura constitucional do Tribunal de
Contas.
“Com a superveniência da nova Constituição, ampliou-se, de modo extremamente
significativo, a esfera de competência dos Tribunais de Contas, os quais,
distanciados do modelo inicial consagrado na Constituição republicana de 1891,
foram investidos de poderes mais amplos, que ensejam, agora, a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das pessoas estatais e das
entidades e órgãos de sua administração direta e indireta.”
O Min. Celso de Mello, relator desde acórdão, deixou assentado que:
“Nesse contexto, o regime de controle externo, institucionalizado pelo novo
ordenamento constitucional, propicia, em função da própria competência fiscalizadora
outorgada ao Tribunal de Contas da União, o exercício, por esse órgão estatal, de todos
os poderes que se revelem inerentes e necessários à plena consecução dos fins que lhe
foram cometidos.”78
O Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 132.74779, em sua composição
plena, reconheceu a função jurisdicional do Tribunal de Contas.
O Relator, Min. Marco Aurélio, consigna em seu voto que:
“Nota-se mediante leitura dos incisos I e II do artigo 71 em comento, a existência de
tratamento diferenciado, consideradas as contas do Chefe do Poder Executivo da União
e dos administradores em geral. Dá-se, sob tal ângulo, nítida dualidade de competência,
ante a atuação do Tribunal de Contas. Este aprecia as contas prestadas pelo Presidente
da República e, em relação a elas, limita-se a exarar parecer, não chegando, portanto, a
emitir julgamento.
Já em relação às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e às contas daqueles que deram causa
à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para o erário, a atuação
do Tribunal de Contas não se faz apenas no campo opinativo. Extravasa-o, para
alcançar o do julgamento. Isto está evidenciado não só pelo emprego, nos dois incisos,
de verbos distintos –a apreciar e julgar – como também pelo desdobramento da matéria,
explicitando-se, quanto às contas do Presidente da República, que o exame se faz
‘mediante parecer prévio’ a ser emitido como exsurge com clareza solar, pelo Tribunal
de Contas.”
A este posicionamento aderiu sem reservas o Min. Celso de Mello.
No voto do Min. Octavio Gallotti, colhe-se o seguinte:
“Os Tribunais de Contas, recordei eu, a par de suas atividades de auxiliar do controle
externo exercido pelas Casas do Legislativo, têm também uma jurisdição própria e
privativa”.
No mesmo sentido pronunciou-se o Min. Carlos Velloso:
“O modelo federal, extensivo aos Estados e Municípios institui, ao que se vê, duas
hipóteses; a primeira, inciso I, do art. 71, é a do Tribunal de Contas agindo
autenticamente como órgão auxiliar do Poder Legislativo; aprecia as contas prestadas
anualmente pelo Chefe do Executivo, mediante parecer prévio que será submetido ao
julgamento político do Poder Legislativo, podendo ser recusado; na segunda hipótese,
inscrita no inc. II do art. 71, o Tribunal de Contas exerce jurisdição privativa, não
estando suas decisões sujeitas à apreciação do Legislativo. Cabe-lhe, na hipótese do inc.
II, do art. 71, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos.”
Examinada a questão à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pode-se
perceber que, nesta matéria, o Supremo guardião da Constituição não descurou de sua
missão constitucional, apresentando as distinções entre as diversas funções exercidas
pelo Tribunal de Contas, sem olvidar, contudo, o reconhecimento da jurisdicional.
7- CONCLUSÃO
O Tribunal de Contas, órgão de destaque constitucional, é essencial ao regime
democrático em razão de figurar entre os princípios constitucionais sensíveis o dever da
administração pública, direta e indireta, de prestar contas.
As atribuições que lhe foram cometidas pela Constituição da República constituem-se
em funções administrativas de fiscalização, inclusive prestando auxílio ao Poder
Legislativo, e função jurisdicional no julgamento das contas dos responsáveis por
recursos públicos, expressas sempre em pronunciamentos definitivos.
A divergência doutrinária até então existente não encontra razões para subsistir, uma
vez que o entendimento do Supremo Tribunal Federal, reconhecendo a
jurisdicionalidade do julgamento das contas feito pelo Tribunal de Contas é definitivo e
incontrastável diante de qualquer outra autoridade do País, uma vez que, na qualidade
de guardião da Constituição, nos termos do art. 102 da Constituição da República, é
dele a última palavra a respeito da interpretação constitucional.
O Tribunal de Contas possui autonomia administrativa e financeira, e aos seus membros
é assegurada independência funcional mediante a outorga das prerrogativas e garantias
conferidas aos integrantes da jurisdição ordinária. Por esta razão, coloca-se na
arquitetura do Estado como um órgão sui generis, totalmente independente em relação a
qualquer um dos Poderes do Estado.
A relação do Tribunal de Contas com o Poder Legislativo constitui um vínculo
meramente institucional, funcional, não guardando nenhuma relação de subordinação a
esse Poder.
O julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público realizado pelo Tribunal de Contas, não fica afastado do controle do Poder
Judiciário; contudo, o conhecimento da causa não pode ir além da averiguação da
regularidade processual, isto é, se a decisão emanou de um processo justo, onde se
tenham assegurado as garantias constitucionais do devido processo legal.
Para impugnar os títulos executivos emanados de decisões do Tribunal de Contas, o
devedor deve alegar as mesmas matérias previstas para oposição de embargos contra
título executivo judicial".

1 “Do Estado de direito em sentido forte, que é aquele próprio da doutrina libera, são parte integrante todos os
mecanismos constitucionais que impedem ou obstaculizam o exercício arbitrário e ilegítimo do poder e impedem ou
desencorajam o abuso ou exercício ilegal do poder. Desses mecanismos os mais importantes são: 1) o controle do Poder
Executivo por parte do Poder Legislativo; ou mais exatamente, do governo, a quem cabe o Poder Executivo, por parte
do parlamento, a quem cabe em última instância o Poder Legislativo e a orientação política;”, In, BOBBIO, Norberto.
Liberalismo e Democracia. 6ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1998, p. 19.
2 PARDINI, Frederico, Tribunal de Contas da União: órgão de destaque constitucional. Belo Horizonte: UFMG, 1997.
464p. Tese (Doutorado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, 1997, p. 159.
3 CASTRO NUNES. Teoria e prática do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1943, p. 25.
4 Neste sentido pronunciou-se o Supremo Tribunal Federal: “Não são, entretanto, as Cortes de Contas, órgãos
subordinados ou dependentes do Poder Legislativo, tendo em vista que dispõem de autonomia administrativa
financeira, nos termos do art. 73, caput, da Constituição da República, que lhes confere as atribuições previstas em seu
art. 96, relativas ao Poder Judiciário.” (STF na ADIN (ML) Nº 1.140-5, Rel. Min. Sydney Sanches)
5 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1992, p. 186. No mesmo sentido: SOUZA, Osvaldo Rodrigues de. A força das decisões do Tribunal de Contas. Brasília:
Brasília Jurídica, 1998. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2001, p. 458.
6 SEABRA FAGUNDES. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense,
1967, p. 139
7 LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de Direito Processual Civil, vol. I. 2.ed.. Tradução Cândido Rangel Dinamarco.
Rio de Janeiro: Forense, 1985. 287p. Original italiano. p. 3.
8 CALAMANDREI, Apud, MONTES, José Luis González. Instituciones de Derecho Procesal. t. I. Madrid: Tecnos,
1993, p.20.
9 CASTILLO, Niceto Alcalá-Zamora. Estudios de Teoria General e Historia del Prcoesso (1945-1972). México:
Universidad Nacional Autônoma de México – Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, p. 30.
10 MARQUES, José Frederico. Instituições de Direito Processual Civil, 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1966, v. 1, p.
216.
11 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 75
12 MONTES, José Luis González. Instituciones de Derecho Procesal. Op. Cit., p. 40
13 MANDRIOLI, Crisanto. Corso di Diritto Processuale Civile. Torino: G. Giappichelli Editore, 1975. v. 1, 264p. p.10.
14 COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Processal Civil. 2ª edição. Buenos Aires: Ediciones Depalma,
1974. 524p. p. 29/30.
15 COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Processal Civil. Op. cit., p. 40.
16 Aroldo Plínio Gonçalves, professor titular de Direito Processual Civil da Faculdade de Direito da UFMG é o
responsável pelo surgimento da “Nova Escola de Direito Processual de Minas Gerais”, que tem na sua obra Técnica
Processual e Teoria do Processo o novo paradigma do processo contemporâneo.
17 GONÇALVES, Aroldo Plínio. Técnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p. 50 e 55.
18 KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 5ª edição. Tradução de João Batista Machado. Coimbra: Armênio Amado,
1979. 474p.
19 CABIEDES, Eduardo Gutierrez. Estudios de Derecho Procesal. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra, S.A.,
1974. 592p. p. 43.
20 PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1984. v. 2, 484p. Tradução de : Lezioni di Dirito Costituzionale. p. 83.
21 FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. 8.ed. Padova: Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1996.739p.
p. 6.
22 FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. Op. cit., p. 477-479.
23 GONÇALVES, Aroldo Plínio. Técnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p. 121.
24 MANDRIOLI, Crisanto. Corso de Diritto Processuale Civile. Milano: Gianchiapelli Editore, 1991, p. 42.
25 FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. Op. cit., p. 479.
26 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Trad. Luiz Afonso Heck.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. 576p. Tradução de: Grundzüge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland. p. 411.
27 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 80.
28 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 88 e ss.
29 PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 83-97.
30 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 83.
31 PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 93.
32 CARANTA, Roberto. Il Giudice Delle Decisioni Delle Autorità Indipendenti. In: CASESE, Sabino, FRANCHINI,
Claudio (Coordenadores). I Garanti delle Regole. Torino: Societá Editrice Il Mulino, 1996. p. 165-183.
33 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 88.
34 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 97-98.
35 ZAGREBELSKY, Gustavo. La Giustizia Costituzionale.. Bolonha: Societa editrice Il Mulino, 1988. 532p. p.73.
36 FAVOREU, Louis. Los Tribunales Constitucionales. In: La Jurisdicción Constitucional en Iberoamerica. Madrid:
Dykinson., 1997, p. 104.
37 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Op. cit., p. 420.
38 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Op. cit., p. 420.
39 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Op. cit., p. 422
40 A despeito da opinião em contrário de alguns doutrinadores, como, v. g., MELLO, Celso Antônio Bandeira de.
Curso de Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 213: “No Brasil, ao contrário do que ocorre em
inúmeros países europeus, vigora o sistema de jurisdição única, de sorte que assiste exclusivamente ao Poder Judiciário
decidir, com força de definitividade, toda e qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso
concreto, sejam quais forem os litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida.”
41 A respeito da jurisdição especial do Tribunal de Contas, por todos, PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da
União: órgão de destaque constitucional. Belo Horizonte: UFMG, 1997. 464p. Tese (Doutorado em Direito) -
Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, 1997.
42 A jurisdição do Senado Federal foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de
Segurança nº 21.689, DJU de 07/04/1995, impetrado contra a decisão que cassou o mandato do ex-Presidente da
República, Fernando Collor.
43 No mesmo sentido: ROCHA José de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 1995,
p.27. O mesmo argumento justifica, por exemplo, a legitimidade da subordinação do Brasil à jurisdição contenciosa da
Corte Interamericana de Direitos Humanos, através do Decreto Legislativo nº 89, porque o art. 7º do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias autorizava a “formação de um tribunal internacional dos direitos humanos”
que, obviamente, não integra o Poder Judiciário, mas cujas decisões fazem coisa julgada.
44 JAYME, Fernando G. Tribunal Constitucional: exigência democrática. Belo Horizonte, Del Rey, 2000, p. 66.
45 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Op. cit., p. 417.
46 PINTO FERREIRA, Luiz. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva, 1991, v. 1, p. 175.
47 GONÇALVES, Aroldo Plínio. Técnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p.54.
48 ANCEL, Marc. Utilidade e métodos do Direito Comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1980, p. 23.
49 PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da União: órgão de destaque constitucional. Op. cit., p. 66.
50 PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 91.
51 FAZZALARI, Elio, Istituzioni di Diritto Processuale, 8ª edição, CEDAM, Padova, 1996, p.237.
52 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 186.
53 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 217.
54 SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A força das decisões dos Tribunais de Contas. Brasília: Brasília Jurídica, 1998, p. 11:
“prefiro aderir à corrente que reconhece o exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas.”
55 SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A força das decisões dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 40.
56 SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A força das decisões dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 42.
57 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 458
58 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 591.
59 Cumpre salientar, ainda que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento ocorrido no dia 03/05/2001, reconheceu a
constitucionalidade da Lei de Arbitragem, Lei nº 9.307/96. Nos casos de arbitragem, o judiciário não é afastado,
intervém para julgar e decidir sobre eventual irregularidade formal da sentença arbitral. No julgamento feito pelo
Tribunal de Contas o mesmo ocorre, isto é, o controle pelo Poder Judiciário não é afastado, apenas limita-se o objeto da
decisão à verificação da garantia do devido processo legal.
60 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Op. Cit., p. 585.
61 JAYME, Fernando G. Interpretação constitucional: sujeitos e métodos. Revista do Ministério Público, ano 2, nº 3,
abril/98, p. 73
62 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomadas de contas especial. 2ª ed. Op. cit., p. 30
63 Apud Anais do 1º Congresso de Tribunais de Contas do Brasil, 2º vol., p. 782, tese do Conselheiro Carlos Casimiro
Costa.
64 SEABRA FAGUNDES. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Op. Cit. P. 142
65 PONTES DE MIRANDA, Comentários à Constituição de 1946, vol. II, Henrique Cahen Editor, Rio de Janeiro, 1947,
p. 95.
66 CASTRO NUNES, Teoria e Prática do Poder Judiciário, Op. Cit., p. 31.
67 LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Público, Forense, Rio de Janeiro, 1960, p. 231.
68 Anais do 1º Congresso de Tribunais de Contas do Brasil, 1º vol., São Paulo, 21 a 26 de abril de 1959, p. 646.
69 BRASIL, Constituição dos Estados Unidos do Brasil, 1946. Art 76 - O Tribunal de Contas tem a sua sede na Capital
da República e jurisdição em todo o território nacional.
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha
pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos Juízes do Tribunal Federal
de Recursos.
§ 2º - O Tribunal de Contas exercerá, no que lhe diz respeito, as atribuições constantes do art. 97, e terá quadro próprio
para o seu pessoal.
Art 77 - Compete ao Tribunal de Contas: (...)
II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e as dos administradores das entidades
autárquicas;
70 CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição – Noções Fundamentais, In, Revista de Processo, vol. 19, ed. Revista dos
Tribunais, São Paulo, p.10-22.
71 COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Processal Civil.Op. cit., p. 49.
72 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS nº 5.490, DJU 25.09.58.
73 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS nº 7.280, DJU 15.05.61, p.67
74 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS nº 7.280, DJU 15.05.61, p.67.
75 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE nº 55.821, DJU 24/11/67, p. 3949
76 “Ato administrativo. Aposentadoria. Não pode o governador anular a aposentadoria, na dependência do seu registro,
porque, aberta a jurisdição do Tribunal de Contas, por forca da própria Constituição, cumpre aguardar o
pronunciamento desse órgão. Recurso extraordinário não conhecido.” (STF, 1ª Turma, Rel. Amaral Santos, j.
08/10/1971, DJU de 22-10-71)
77 BRASIL. Supremo Tribunal Federal, MS nº 21466, Rel. Min. Celso Mello, DJU 06/05/1994, p. 10486.
78 BRASIL. Supremo Tribunal Federal, MS nº 21466, Rel. Min. Celso Mello, DJU 06/05/1994, p. 10486.
79 BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RE nº 132.747, DJU 07/12/95, p. 42610


( ARTIGO TRANSCRITO NA ÍNTEGRA)