A desídia do servidor público: demissão culposa e instrumento contra a ineficiencia no serviço público
“A
desídia do servidor público: demissão culposa e instrumento contra a
ineficiencia no serviço público
Natalia Hallit Moyses
Resumo: O presente artigo analisará o instituto da desídia
do servidor público como única hipótese de demissão culposa, percorrendo a
conceituação que lhe é dada pela doutrina e jurisprudência trabalhista e
administrativista; analisará seus pressupostos e a necessidade do aplicador da
sanção administrativa observar os princípios da eficiência para sua
caracterização e da proporcionalidade para aplicação da penalidade cabível.
Palavras-chave: Desídia. Demissão culposa. Conceito. Requisitos.
Abstract: This article will review the institute's sloth
server as the only hypothesis of culpable dismissal, traversing the concepts
given to it by the doctrine and jurisprudence; examine their assumptions and
the need of the applicator administrative penalty observe the principles of
efficiency to their characterization and application of proportionality to the
appropriate penalty.
Keywords: Sloth. Culpable dismissal. Concept. requirements
Sumário: Introdução. I. Conceito do instituto: doutrina
trabalhista e administrativista. II. Requisitos da desídia: art. 117, inciso
XV, da Lei nº. 8.112/90. Conclusão.
INTRODUÇÃO
A
estabilidade no emprego é o sonho de muitos de trabalhadores que batalham por
uma vaga no serviço público. Tal garantia protege o servidor de pressões
hierárquicas e políticas, e também resguarda a própria administração,
assegurando a continuidade dos serviços.
Entretanto,
não faltam críticas à estabilidade funcional. Muitos acreditam que ela favorece
a baixa qualidade do serviço público, uma vez que o servidor estável não teria
compromisso com produtividade e eficiência. Contudo, a própria legislação traz
uma série de deveres e proibições que, se não observados, geram punição. Da
simples advertência à demissão, tudo depende da natureza e da gravidade da
infração, do dano causado, das circunstâncias e dos antecedentes funcionais.
Com
efeito, o art. 41 da Constituição da República de 1988 estabelece que o
servidor é estável após três anos de exercício no cargo. A partir daí, só pode
perder o emprego em três hipóteses: por decisão judicial transitada em julgado,
após processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
A
Lei nº. 8.112/90 – Estatuto do Servidor – institui no art. 116 os deveres dos
servidores públicos, e no art. 117 lista as proibições. As penalidades, no art.
127, são seis: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou
disponibilidade, destituição de cargo em comissão e de função comissionada. Já
o art. 132 estabelece os casos em que deve ser aplicada a pena de demissão.
O
servidor que descumprir seus deveres ou violar as proibições pode ser punido
administrativamente, por meio de Processo Administrativo Disciplinar (PAD).
Na
administração pública federal, as demissões são efetivadas com a publicação de
portaria assinada pelo ministro de estado ao qual está subordinado o órgão do
servidor. O ato do ministro é contestado no Superior Tribunal de Justiça por
meio de mandado de segurança.
Diante
da gravidade da pena capital, o enquadramento nas irregularidades previstas nos
incisos IX a XVI do art. 117 e de todos os incisos do art. 132, todos da Lei
nº. 8.112/90 requer a adequação entre o ato configurado e o texto legal e
também exige que a conduta tenha sido dolosa, com exceção da desísia, hipótese
de demissão culposa. Uma vez configurado o cometimento de alguma dessas
hipóteses previstas no art. 132 do citado normativo, a autoridade julgadora não
dispõe de discricionariedade para abrandar a pena.
Nesse
artigo será analisado o instituto da desídia, hipótese de demissão culposa e
importante instrumento contra a ineficiência no serviço público, analisando seu
conceito segundo a doutrina trabalhista e administrativista, requisitos,
configuração e casos concretos, com o objetivo de elucidar a matéria
viabilizando sua aplicação, ainda tímida no âmbito da administração pública
federal.
I
– CONCEITO DO INSTITUTO: DOUTRINA TRABALHISTA E ADMINISTRATIVISTA
A
desídia, como situação fática, é reprovada pela sociedade, tanto nas relações
de emprego, quanto no serviço público e o instrumento que a sociedade dispõe
para coibir essa conduta danosa é a demissão (justa causa).
No
âmbito das relações empregatícias privadas, a desídia está prevista no art. 482
, alínea “e” da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que prevê como justa
causa para a rescisão do contrato de trabalho a desídia no desempenho das
respectivas funções.
No
entanto, delinear seu conteúdo conceitual, notadamente indeterminado, é tarefa
inevitável do aplicador encarregado de analisar sua ocorrência. Segundo De
Plácido e Silva (1998), a desídia tem o seguinte significado:
“DESÍDIA. Derivado do latim desídia, de desidere
(estar ocioso) é tido na terminologia do Direito Trabalhista, como o desleixo,
a desatenção, a indolência, com que o emprego executa os serviços que lhe estão
afetos.
Classificam-na,
mui justamente, em desídia fortuita ou ocasional e desídia habitual. A desídia
fortuita ou ocasional, a que pode vir por descuido de momento, por uma
desatenção momentânea, não constitui motivo para a despedida do empregado ou
trabalhador. É justificável.”
Cumpre
trazer à baila, ainda, as definições de renomada doutrina e jurisprudência
trabalhista pátria sobre o instituto em análise:
“Desídia
(e). É falta culposa, e não dolosa, ligada à negligência; costuma
caracterizar-se pela prática ou omissão de vários atos (comparecimento
impontual, ausências, produção imperfeita); excepcionalmente poderá estar
configurada em um só ato culposo muito grave; se doloso ou querido pertencerá a
outra das justas causas”. (CARRION,1995, p.364).
“O
empregado labora com desídia no desempenho de suas funções quando o faz com
negligência, preguiça, má vontade, displicência, desleixo, indolência, omissão,
desatenção, indiferença, desinteresse, relaxamento. A desídia pode também ser
considerada um conjunto de pequenas faltas, que mostram a omissão do empregado
no serviço, desde que haja repetição dos atos faltosos”. (MARTINS, 2003, p.
358).
“Trata-se
de tipo jurídico que remete à idéia de trabalhador negligente, relapso,
culposamente improdutivo. A desídia é a desatenção reiterada, o desinteresse
contínuo, o desleixo contumaz com as obrigações contratuais”. (DELGADO, 2003,
p. 1184).
“Desidioso
é o empregado que, na execução do serviço, revela má vontade e pouco zelo”.
(SAAD, 1990, p. 326).
“A
desídia caracteriza-se pelo atraso do empregado ao serviço, pelas constantes
ausências e/ou produção imperfeita. A falta reiterada ao serviço, por si só, é
considerada falta grave, pois o empregador não pode contar com os serviços do
empregado ausente. Resta evidente quando, após ter sido advertido, o empregado
não se corrige”. (SÃO PAULO, 2009)
“O
empregado tem a obrigação de ser ativo, diligente e interessado nas tarefas que
lhe entregam. A desídia é a violação desse dever: é a negligência, a
imprudência, a má vontade revelada pelo empregado na execução de seus encargos.
É,
portanto, uma daquelas justas causas que só se realizam dentro das empresas,
durante o serviço ou com reflexo no trabalho.
Assume
ela mil formas diferentes na vida prática. Os modos mais comuns de revelação da
negligência ou da imprudência do empregado são: pouca produção, produção de
mercadorias de qualidade inferior, faltas repetidas e injustificadas ao
trabalho, chegadas tardias ao serviço, serviços mal executados etc.” (RUSSOMANO, 1990, p. 561).
“Desídia
significa desleixo, indiferença, falta de exação no cumprimento do dever,
omissão, que pode se configurar quando o empregado chega atrasado
reiteradamente ou falta seguidamente sem motivo justificado”. (ALAGOAS, 2002).
Note-se,
todavia, que a conduta desidiosa não está restrita às relações empregatícias
privadas, existindo também no serviço público. O Estatuto dos Servidores
Públicos da União (Lei nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990), em seu art. art.
117, inciso XV[1] proíbe
a conduta desidiosa, reservando-lhe a pena capital de demissão (art. 132,
inciso XIII), semelhantemente ao que ocorre nos estatutos dos servidores
públicos dos outros entes federados.
Observa-se
que a definição de desídia abarcada pelos administrativistas se assemelha ao da
doutrina trabalhista:
“Desídia
é ação contrária à de diligência, de bom desempenho, de zelo que, por sua vez,
constituem requisitos justificadores da presença do servidor público, no
serviço. É sinônimo de negligência, relaxamento, descaso e incúria”.
(GUIMARÃES, 1998, p. 33).
“Em
sentido corrente, segundo os léxicos, o termo desídia significa
incúria, negligência, desleixo, descaso, indolência, inércia, preguiça, etc. De
efeito, infere-se que procede de modo desidioso o servidor público que
desenvolve a sua função com negligência, desleixo e incúria”. (COSTA, 2004, p.
397).
“(...)
como infração disciplinar, a desídia em sentido técnico, está interligada ao
desleixo, à desatenção, à indolência com que o servidor público executa as
funções que lhes estão afetas.
Não
resta dúvida que a desídia decorre de um comportamento rebelde do servidor
público, voltado para um desleixo intencional e voluntário”. (MATTOS, 2008, p.
540-541).
Assim
sendo, pode-se entender a desídia como a conduta do servidor público
consistente em deixar de cumprir, injustificadamente, as obrigações inerentes
ao exercício da função pública, com a finalidade de eliminar ou diminuir a sua
carga de trabalho, reduzindo a qualidade ou quantidade do produto de sua
atividade, afetando negativamente a eficiência do serviço público.
(ALBUQUERQUE, 2007).
Com
efeito, a desídia pode também ser considerada um conjunto de pequenas faltas,
que mostram a omissão do servidor público no serviço, desde que haja repetição
dos atos faltosos.
Segundo
José Armando da Costa, a objetividade jurídica tutelada pelo tipo é a
normalidade do serviço público vislumbrada sob o particular aspecto da
intensidade e eficiência das tarefas públicas postas em prática pelo servidor.
Daí por que o elemento material da conduta desidiosa do funcionário se funda na
baixa produtividade de suas atribuições e nos eventuais prejuízos causados ao
erário. (COSTA, 2004, p. 397).
Arremata
o jurista, aduzindo que para a caracterização da proibição disciplinar sub
lite não basta, porém, que se constatem as consequências materiais
acima referidas, sendo, também, de rigor que ela resulte de uma conduta
voluntária reveladora de negligência, imprudência e imperícia (descaso,
incúria, falta de zelo etc.) atribuída ao funcionário. (COSTA, 2004, p. 397).
A
desídia consiste, por conseguinte, na conduta continuada, repetitiva e
reiterada por parte do servidor, marcada, de forma injustificada, pela
ineficiência, desatenção, desinteresse, desleixo, indolência, descaso ou
incúria no desempenho das atribuições do seu cargo. (CGU, 2011, p. 467).
II
– REQUISITOS DA DESÍDIA: ART. 117, INCISO XV, LEI Nº. 8.112/90
O
inciso XV do art. 117, da Lei nº. 8.112/90, em razão da subjetividade do
conceito, e por referir-se a umproceder de forma desidiosa, exige a
habitualidade, o desleixo contínuo para sua configuração. Desse modo, o tipo
disciplinar em comento, pressupõe, em regra, a prática reiterada de atos que
revelem descaso do servidor no desempenho de suas atribuições. Nesse sentido:
“Não
é suficiente para potencial aplicação de responsabilização ao servidor apenas a
configuração objetiva de um fato criticável (prejuízo à eficiência
administrativa, no caso). Deve-se ainda ter demonstrado o ânimo subjetivo
do agente que conduz à necessidade de se configurar que o tal prejuízo decorreu
de postura imprudente, imperita ou negligente do servidor, conforme a seguir se
justifica.
Em
última análise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a eficiência
da própria administração, prejudicando a qualidade ou a quantidade do serviço
prestado pelo agente público. Daí, advém que a desídia não é considerada
ilícito de natureza dolosa, pois não é esta a intenção do servidor – afetar a
eficiência do serviço público. A desídia não se amolda à definição de ilícito
doloso (em que a intenção do autor é atingir o resultado delituoso da conduta).
No caso, o servidor tem a intenção de tão-somente diminuir ou eliminar sua
própria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em conduta que, em
relação ao resultado final (ineficiência do serviço público), eiva-se de
negligência, de imperícia ou de imprudência. Portanto, a desídia é hipótese de
aplicação de pena capital de natureza culposa e nela não se cogita de dolo; a
rigor, é a única infração expulsiva de natureza culposa na Lei nº. 8.112/90.” (CGU, 2011, p. 467).
Observe-se
que o aplicador da penalidade, ao fazer o juízo de valor da conduta avaliada
para apontar ou rejeitar a desídia do servidor, deverá relevar especialmente os
princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição da
República de 1988, especialmente, os princípios da eficiência e da
proporcionalidade, permitindo a adequação da conduta praticada à penalidade
aplicada e, ainda, que a demissão restitua a eficiência do serviço lesado,
atendendo ao conjunto de interesses públicos envolvidos.
A
desídia pressupõe, destarte, os seguintes elementos: i) que o servidor tenha
deixado de cumprir, injustificadamente, as obrigações inerentes ao exercício da
função pública, tais como a falta de zelo, descumprimento de normativos e
insubordinação; ii) que reduza a quantidade ou a qualidade do produto de sua
atividade, afetando negativamente a eficiência do serviço público, seja a
credibilidade da instituição a qual trabalha ou mesmo, prejuízo material
(elementos objetivos); iii) a finalidade de eliminar ou diminuir a sua carga de
trabalho (elemento subjetivo); iv) aplicação do princípio da proporcionalidade
para sua caracterização (elemento normativo). (ALBUQUERQUE, 2007).
Deste
modo, à semelhança do que ocorre nas relações de emprego, a desídia do servidor
público pode ser apontada quando o mesmo pratica uma sequência de atos
prejudiciais à eficiência do serviço público, com crescente gravidade, até que
a demissão seja o meio proporcional para restabelecer a eficiência perdida.
Entretanto,
em nome dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, levando-se em
conta que se trata de infração sujeita à pena de demissão, o enquadramento da
conduta do servidor como desídia exigirá certa gravidade nas consequências, não
se cogitando de desídia quando se tratar de uma ou poucas atitudes descuidadas
que não importaram em prejuízos relevantes para a atividade administrativa.
(CGU, 2011, p. 302).
Importante,
dessa forma, a discussão quanto à necessidade ou não de uma conduta reiterada
para a configuração da infração. Em outras palavras, discute-se se uma única
conduta desidiosa, em função de sua gravidade, pode dar ensejo à aplicação da
pena de demissão pela ofensa à proibição prevista no art. 117, inciso XV, da
Lei nº. 8.112/90.
Não
há dúvidas que, via de regra, a desídia implica um comportamento do servidor
que age com descaso em reação ao trabalho, e, portanto, necessita de vários
atos de desleixo para se configurar.
Ocorre
que não se deve descartar a possibilidade do enquadramento no art. 117, inciso
XV, da Lei nº. 8.112/90, tão só pelo fato de que se trata de uma conduta única,
devendo-se ponderar a gravidade e circunstância do ato.
Nesse
sentido, a desídia pode caracterizar-se também e, excepcionalmente, quando um
servidor pratica um único ato que causa grande prejuízo à eficiência do serviço
público, de forma que a demissão se torna adequada, necessária e proporcional
às circunstâncias[2].
O
meio adequado para avaliar a conduta desidiosa é o processo administrativo
disciplinar ou sindicância, ambos os instrumentos previstos na Lei nº.
8.112/90, garantida a ampla defesa e o contraditório ao servidor.
Ademais,
o poder judiciário pode apreciar tanto a legalidade quanto a legitimidade da
aplicação de uma sanção disciplinar, outrora vedado, em razão da reserva do
poder discricionário à administração pública[3].
No
tocante ao caráter culposo da desídia e a sua relação com o ato de improbidade,
já decidiu o Superior Tribunal de Justiça que a desídia e a negligência não
configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas indiscutivelmente modalidade de
culpa. Tal consideração afasta a configuração de ato de improbidade
administrativa por violação de princípios da administração pública, pois não
foi demonstrada a indispensável prática dolosa da conduta de atentado aos
princípios da administração pública, mas efetiva conduta culposa, o que não
permite o reconhecimento de ato de improbidade administrativa previsto no art.
11 da Lei nº. 8.429/92. (BRASIL, 2009).
O
Parecer AGU nº. GQ-164, vinculante, citando Mozart Victor Russomano, preleciona
que quando a desídia é intencional, como na sabotagem, onde há a ideia
preconcebida de causar prejuízos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se
identifica com a improbidade. (RUSSOMANO, 1990, p. 561).
Não
são, porém, os pequenos lapsos da produção, os pequenos erros técnicos do
empregado, as pequenas faltas de atenção que criam a desídia. É indispensável
que tal seja repetido muito vezes para haver a justa causa. No entanto, se
vamos considerar a desídia através de uma de suas formas mais comuns –
ausências injustificadas ao trabalho – é claro que a habitualidade será seu
requisito essencial. (RUSSOMANO, 1990, p. 561).
Quanto
a desídia e a inassiduidade ao trabalho, o Superior Tribunal de Justiça entendeu
que em se tratando de ato demissionário consistente no abandono de emprego ou
inassiduidade ao trabalho, impõe-se averiguar oanimus específico do
servidor, a fim de avaliar o seu grau de desídia[4].
(BRASIL, 2000).
Ressalte-se
que a dificuldade de se conceituar e também de se caracterizar a desídia do
servidor público faz com que esse instituto seja pouco utilizado, o que coloca
em risco a eficiência do serviço prestado à população.
CONCLUSÃO
Conclui-se,
portanto, que apesar do conceito de desídia ser indeterminado, o instituto
constitui importante instrumento de combate à odiosa ineficiência no serviço
público, razão pela qual seu estudo reclama maiores discussões e amadurecimento
para o seu devido manejo, bem como para o atendimento aos princípios
insculpidos no art. 37 da Constituição da República de 1988”.
Referências
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00715.2000.006.19.00.5. Rel. Juiz Pedro Inácio. DJ. 15.01.2002.
ALBUQUERQUE, Neudson Cavalcante. Desídia do servidor público. Jus Navigandi, Teresina, ano
12, n. 1386, 18abr. 2007.
Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/9759>.
Acesso em: 18 dez. 2012.
BRASIL. Superior
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CARRION, Valentin. Comentários
à consolidação das leis do trabalho. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p.
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CGU. Apostila de Treinamento em
Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União. Brasília:
Abril/2011, p. 467.
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GUIMARÃES, Francisco Xavier da Silva. Regime disciplinar do servidor público civil
da União. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 33.
MARTINS, Sergio Pinto. Direito
do trabalho. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 358.
MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008, p. 540-541.
RUSSOMANO, Mozart Victor. Comentários à CLT.
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23ª ed. São Paulo: LTr, 1990, p. 326.
SÃO PAULO. TRT 2ª. RO
00493200806102002. RS.Ac. 10aT 20090256462. Rel. Rilma Aparecida Hemetério. DOE
28/04/2009.
Notas:
[2] Nesse sentido, conferir TRF 1. AC 621 RR
2001.42.00.000621-7. Relator(a) Des. Federal Carlos Olavo. Primeira Turma.
Julgamento: 19/10/2009 Publicação: 17/11/2009 e-DJF1 p.107.
[3] Nesse sentido, conferir: STF. RMS 24699 / DF.
Rel. Min. Eros Grau. Primeira Turma. Julgamento: 30/11/2004. Publicação: DJ
01-07-2005 PP-00056 EMENT VOL-02198-02 PP-00222 RDDP n. 31, 2005, p. 237-238.
Informações
Sobre o Autor
Natalia Hallit Moyses
Procuradora
Federal. Especialista em Direitos Humanos, Teoria e Filosofia do Direito e em
Direito Processual Civil pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
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