Guardas municipais e o poder de polícia
“ Guardas municipais e o poder de polícia
Marcelo
Alves Batista dos Santos
Resumo: O presente trabalho tem como objetivo precípuo
analisar a legitimidade de atuação da Guarda Municipal como ente do sistema de
segurança pública na esfera municipal, pois na prática esta não se limita
somente ao instituído no artigo 144, §8º, da Constituição Federal, que se
refere à proteção de bens, serviços e instalações. Essas atribuições por si só
já são bastante amplas, conforme a interpretação dada ao texto legal. A atuação
das Guardas Municipais se reveste de versatilidade, sejam ostensivamente nas
ruas, no trânsito, na proteção do meio ambiente, no reordenamento dos espaços
públicos e na proteção as garantias dos direitos fundamentais aos cidadãos. Os
Guardas Municipais dotados de poder de polícia, uniformizados, com a
possibilidade de estarem armados, são agentes importantes na esfera da
segurança pública, dentro da sua municipalidade. No entanto existe a
necessidade de analisar o Poder de Policia inerente as Guardas Municipais e suas
características.
Palavras-chave: Guarda Municipal; segurança pública; poder de
policia; municípios.
Abstract: This work has as main objective to analyze the
legitimacy of action of the Municipal Guard as being the public security system
at the municipal level, since in practice this is not only limited to the
established in article 144, § 8, of the Constitution, which refers protection
of goods, services and facilities. These assignments alone are already quite
large, as the interpretation of the legal text. The performance of the
Municipal Guards is of versatility, are ostensibly on the streets, in traffic,
protect the environment, the redevelopment of public spaces and protection
guarantees fundamental rights to citizens. The Municipal Guards endowed with
police powers, in uniform, with the possibility of being armed, are important
agents in the realm of public safety within its municipality. However there is
a need to analyze the inherent police power of the Municipal Guards and their
characteristics.
1 INTRODUÇÃO
As
Guardas Municipais são instituições centenárias que existiam para proteger as
cidades, foram praticamente extintas durante o período militar, devido à
transferência da competência da Segurança Pública para os Estados e retornaram
a cena na Constituição de 1988 com a missão de proteger bens, serviços e
instalações conforme disposição do artigo 144 da Carta Magna.
Mas
de fato, essas organizações exercem as mais diversas funções, inclusive na
Segurança Pública, então surge à pergunta se os Guardas seriam investidos do
Poder de Policia legitimando sua atuação. Tal questionamento vem à baila devido
ao caráter eminentemente patrimonial conferido as Guardas Municipais existentes
nos diversos Municípios Brasileiros, que estariam em tese, vinculadas apenas a
questões de vigilância dos próprios municipais, sendo necessária uma analise
aos aspectos que envolvem as Guardas como legislação pertinente e
jurisprudência a respeito do assunto.
2 O
PODER DE POLICIA E SUA NECESSIDADE E EFETIVIDADE
O
Poder de Policia é aquele exercido pelo Estado limitando as liberdades
individuais em nome do interesse público. Esse poder é exercido pelos mais
diversos órgãos da administração, em virtude do aumento da incidência da
proteção estatal aos mais variados serviços como meio ambiente, transito,
segurança pública, urbanismo, vigilância sanitária, podendo ainda ser
preventivo ou repressivo.
O
primeiro seria antes da postura não permitida na legislação ser praticada, já o
segundo acontece em caráter sancionatório ou para reparar alguma conduta ou
dano já praticado. Esse poder se torna efetivo quando um dispositivo legal é
violado e o aparato estatal tem que agir coercitivamente, com
discricionariedade limitada, em razão da legalidade, para a correção da conduta
vedada por Lei se faz infringida.
2.1.
Da legitimidade das guardas municipais terem poder de policia
Uma
análise sobre o poder de policia se mostra pertinente em virtude da sociedade,
na sua maioria composta por leigos, questionar o poder de policia conferido as
Guardas Municipais para o cumprimento de suas funções cotidianas.
Ao
falar em poder de policia surgem questionamentos sobre o que é, e quem tem esse
poder de policia, além de questionarem quais os requisitos para seu uso, e se
as Guardas Municipais estariam investidas nesse mister.
Em
busca de tal legitimação a abordagem inicial é feita no conceito do Poder de
Policia exposto no Código Tributário Nacional, mais precisamente no artigo 78,
senão vejamos:
“Considera-se
poder de policia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente a segurança,
higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, á tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.”
Podemos
ver a amplitude no Poder de Policia pelo conceito de Ventris (2010, p. 58),
“O
Poder de Policia não é exclusivo dos funcionários públicos com função policial.
O Poder de Policia, expressão máxima da soberania do Poder Público, é exercido
pelos três Poderes no exercício da Administração de sua competência. Todo funcionário
publico legalmente investido no âmbito de sua competência legal, atua em nome
do Estado, portanto a sua atuação está revestida pelo Poder do Estado. É o
Poder Público em ação mediante a ação do funcionário público. Portanto, Poder
de Policia não é exclusivamente da Policia, qualquer que seja.”
No
entanto o Poder de Policia teria o seguinte conceito para Meirelles (2007, p.
129),
“Poder
de Policia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para conter os
abusos do poder individual. Segundo ele o Estado detém a atividade dos
particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem estar
social e a segurança nacional.”
O
Poder de Policia, portanto seria a capacidade que o Estado possui em limitar as
liberdades individuais em nome do interesse publico para que a sociedade não
seja privada do seu bem estar, ou da sua segurança.
2.2.
Do ente institucionalizado e suas atribuições
Na
cartilha de Atuação Policial na Proteção dos Direitos Humanos de Pessoas em
Situação de Vulnerabilidade podemos observar o conceito de Poder de Policia de
Segurança Publica, haja vista que,
“Poder
de Policia é o mecanismo de frenagem que dispõe a Administração Pública para
conter os abusos do direito individual. Por ele, o estado limita os direitos
individuais em beneficio do interesse coletivo, restringe a atividade
individual que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem estar
social.” (SENASP, 20120, P.17)
Baseado
nessa amplitude é possível perceber o quanto é vasto a área de atuação das
policias, mesmo que os órgãos de controle social não tenham essa nomenclatura,
mas com Leis voltadas a garantia do bem estar público e com a obrigação de
seguir os princípios da Administração Pública, principalmente a legalidade na
sua atuação.
Ainda
conforme Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo apud Di Pietro,
(2009, p. 238),
“O
Poder Legislativo, no exercício do poder de policia que incumbe ao Estado, cria
por lei as chamadas limitações administrativas ao exercício das liberdades
públicas. A Administração Pública no exercício da parcela que lhe é outorgada
do mesmo poder regulamenta as Leis e controla a sua aplicação, preventivamente
(por meio de ordens, notificações, licenças ou autorizações) repressivamente
(mediante imposição de medidas coercitivas).”
Entre
tantos contornos atribuídos ao poder de policia o mais importante e mais
visível é o que diz respeito ao restabelecimento da ordem pública, mais comum
nas forças da Segurança Pública.
2.3
O poder de policia e seu papel a manutenção da ordem pública
O
poder de policia da ordem pública é exercido pelos órgãos de policia
administrativa. Mais a versão mais adequada para esse esboço explicando sobre o
Poder de Policia e a Ordem Pública, no “[..] o poder de policia, simplesmente
como o poder que dispõe a administração pública para condicionar ou restringir
o uso de bens e o exercício de direito ou atividades pelo particular, em prol
do bem estar da coletividade”.(ALEXANDRINO; PAULO; 2009, p238).
A
importância de discutir o Poder de Policia nessa obra vem à baila, porque a
sociedade discute as atribuições das Guardas Municipais questionando se essas
instituições teriam o Poder de Policia, se fazendo necessário além da
conceituação do Poder de Policia, explicitar se as Guardas estariam investidas
desse poder discernindo o Poder de policia Administrativo do Poder de Policia
de Segurança Pública.
É
muito comum ocorrer essa distinção, ou o desmembramento do poder de policia
entre poder de policia administrativo e poder de policia judiciário.
Segundo expõe Vitta, (2010, p. 24), “O antigo entendimento sobre rezava
que a policia administrativa seria de caráter preventivo, tendo a função de
prevenir todo ato suscetível de conturbar a ordem e a policia judiciária seria
de caráter repressivo”, mas em entendimento mais recente o autor assim discorre
a respeito do tema:
“A
policia judiciária não reprime. Ela intervém para ajudar na repressão
resultante da condenação pronunciada por um juiz. Nisso limita-se a sua tarefa.
A policia administrativa previne, sem qualquer dúvida, regulamentando,
formulando ordens ou proibições individuais (regulamentos de circulação,
interdição de atravessar uma rua, ordem de demolir um edifício ameaçado de
ruína). Mas ela reprime, também
empregando a força para assegurar o respeito de suas ordens e proibições sem
recorrer à intermediação de um juiz. (“grifo nosso”).”
Para
Melo (2011, p.853), a Policia Administrativa pode se definir como “atividade da
Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de
condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivíduos”, mediante uma ação ora fiscalizadora,
ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um
dever de abstenção (¨non facere¨) a fim de conforma-lhe os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo.
A
distinção entre Policia Administrativa e Policia Judiciária seria destrinchada
a partir da seguinte perspectiva,
“O
que efetivamente aparta policia administrativa de policia judiciária é que a
primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades antissociais
enquanto a segunda se preordena á responsabilização dos violadores da ordem
jurídica”. (MELO 2011, p.851)
Após
tal explicação passa a ser ponto pacifico que as policias responsáveis pela
manutenção da ordem social são aquelas que têm o cunho de policia
administrativa, e devem, portanto impedir, e às vezes até reprimir as violações
de condutas.
2.4
Analise da questão do poder de policia e sua legalidade no trabalho das guardas
municipais
As
Guardas Municipais seriam investidas do poder de policia Administrativa, pois
os poderes de Policia Judiciária, ou Policia de Segurança Pública seriam, pelo
menos a princípio, função primária das Policias Civis e da Policia Federal. Mas
também se faz necessária uma distinção primordial entre os poderes de policia e
o poder da policias, e esta diferença é esclarecida na obra de Braga (1999, p.
57):
“[...]
o poder da policia inexiste, e seria uma aberração que existisse. Pode a
organização policial usar do poder de policia, que pertence á administração
pública, para as finalidades que lhe competem: atribuições de policia
preventiva- manter a ordem, evitar a infrações penais e garantir a segurança e
de policia judiciária apurar as infrações penais não evitadas, investigar e
provar os fatos, auxiliando na realização da justiça criminal. Logo poder de
policia não é um poder da Policia Militar.”
Baseado
em tal preceito, a cerca do instituto do Poder de Policia é possível aferir que
o Poder de Policia é atribuído pelo Estado a todos os seus agentes que devem
legalmente limitar ou disciplinar liberdades individuais em detrimento do
interesse público, e os integrantes da Guarda Municipal estão inseridos nesse
rol, com as prerrogativas de utilizar esse Poder de Policia para a realização
de suas atividades.
Por
isso Para a proteção dos bens, serviços e instalações Municipais as Guardas são
investidas do poder de Polícia com seus atributos característicos como a
discricionariedade, a coercibilidade, a auto executoriedade.
Conforme
Meirelles apud Ventris (2010, p. 59), “[...] o ato de policia
é, em principio, discricionário, mas passará a ser vinculado à norma legal que
o rege estabelecer o modo e a forma de sua realização”.
Devido
às limitações impostas pelo texto legal, os agentes da Guarda Municipal, assim
como quaisquer outros agentes públicos, devem zelar pela defesa da Constituição
e pela supremacia do interesse público, respeitando os limites do poder de
polícia, o que segundo Ventris (2010, p. 55),
“[...]
é condicionado à preexistência de autorização legal,
explicita ou implícita, que outorgue a determinado órgão ou agente
administrativo a faculdade de agir, não podendo, no entanto, ferir as
liberdades públicas, ou seja, as faculdades de autodeterminação, individuais e
coletivas, declaradas, reconhecidas e garantidas pelo estado.”
As
Guardas Municipais são investidas do Poder de Policia Administrativo, devem
obedecer à vinculação e legalidade estrita, com discricionariedade restrita no
caso concreto e que não existe o Poder de Policia e sim o Poder da Policia,
devemos analisar a relação entre a Guarda Municipal e a Segurança Pública,
através do policiamento Comunitário, da história das Guardas Municipais e a
possibilidade dos integrantes dessas instituições atuarem na prevenção e até na
repressão de delitos, pois na prática tal atuação já acontece nos Municípios
brasileiros.
3 GUARDA
MUNICIPAL E SUAS ATRIBUIÇÕES
Após
abordagem dos temas relativos a Poder de Policia e a sua conferência aos
membros estatais, mais é necessário ir mais a fundo e relacionar esse Poder de
Policia a função das Guardas Municipais para uma análise sobre o seu papel na
Segurança Pública.
As
Guardas Municipais foram dispostas na Constituição da República de 1988, mais
precisamente no artigo 144, parágrafo §8, como uma organização para proteger
Bens, Serviços e Instalações conforme dispuser a Lei.
A
investigação a respeito do significado de bens, serviços e instalações deve ser
feita individualmente para o entendimento da amplitude do raio de ação em que
as Guardas Municipais podem atuar.
Para
tanto vale o aprofundamento sobre a interpretação constitucional que é dada
para os bens serviços e instalações públicas, principalmente sobre um esforço
hermenêutico para que o método usado seja aquele que alcance um melhor
resultado.
3.1
Bens Públicos
A
Lei (10.406/2002), novo código civil prescreve, em seu artigo 98, que são
públicos os bens do domínio nacional, pertencentes ás pessoas jurídicas de
direito público interno: “São públicos os bens do domínio nacional pertencente
ás pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são
particulares, seja qual for à pessoa a que pertencerem”.
Segundo
Machado (2009, p. 118), “bens públicos são aqueles que estão sob o poder
público e possuem utilidade coletiva como as águas, jazidas, subsolo, espaço
aéreo, florestas, mangues, e o patrimônio histórico”.
Já
Di Pietro (2008. p. 630), remonta ao período romano para citar as “(res
communes que eram mares, portos, estuários, rios, insuscetíveis de apropriação
privada)”, as “res publicae, que eram as terras de escravos, de
propriedades de todos e subtraídas do comercio jurídico” e “res
universitatis, que eram fórum, ruas e praças públicas”. O conceito mais
resumido e talvez mais didático seja o de Bandeira de Melo (2011, p.103):
“Bens
públicos são todos os bens que pertencem ás pessoas jurídicas de Direito
Público, isto é, União, Estados e Municípios, respectivas autarquias e fundações
de Direito Público [...] O conjunto de bens públicos forma o domínio público,
que inclui tanto bens móveis como bens imóveis.”
O
Código Civil de 1916 somente enumerava como públicos os “bens pertencentes à
União, Estados e Municípios”, com a clara observância que o novo código de 2002
se adaptou melhor as instituições publicas que surgiram após o código de 1916,
os quais a natureza jurídica não estavam bem ajustadas. Uma dúvida importante
que surge nesse caso é com relação ao conhecimento se os bens das Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista seriam considerados bens públicos. Isso
porque se a resposta for afirmativa, também seria competência das Guardas
Municipais a proteção desses bens.
Segundo
Alexandrino (2009, p. 863), os bens das sociedades de economia mista e das
empresas públicas podem ser públicos, variando caso a caso seja a finalidade a
prestação de serviços públicos ou se for voltada a atividade econômica, senão
vejamos:
“[...]
em razão do principio da continuidade do serviço público, os bens das
empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços
públicos que estivessem sendo diretamente utilizados na prestação de serviço
público, seguem parcialmente, o mesmo regime jurídico dos bens públicos,
revestindo especialmente as características de impenhorabilidade e não
onerabilidade
Em
síntese são bens públicos, integralmente sujeitos ao regime jurídico dos bens
públicos, somente os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público.
Os bens das pessoas
jurídicas de direito privadointegrantes
da administração pública não
são bens públicos, (grifo nosso) mas
podem estar parcialmente sujeitos ao regime próprio dos bens públicos, quando
estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público.”
Em
consonância com os pensamentos doutrinários e jurisprudenciais expostos acima,
entendemos que a proteção às empresas publicas e sociedades de economia mista
não é tarefa a ser atribuída a Guarda Municipal, em virtude do regime jurídico
dessas empresas ser o de direito privado, visando inicialmente o lucro, através
da disputa com outras empresas do mercado econômico, a não ser que alguma
situação nesses locais aconteça em flagrante delito e a Guarda Municipal atue,
na qualidade de qualquer do povo, amparada pela Lei Processual Penal. Quanto à
classificação, os bens são dispostos no Código Civil de 2002 sob a seguinte
forma, mais precisamente no artigo 99 daquela Lei:
“Art.
99. CC. São bens públicos:
I-
os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas ruas e praças;
II-
os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento de administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive suas autarquias;
III-
os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.”
Uma
observação interessante deve ser feita no parágrafo único deste artigo, em
virtude de se considerarem também como bens de uso dominical aqueles
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado, conforme descrição do parágrafo único do artigo
99 do Código Civil,in verbis: “Não dispondo a lei em contrário,
consideram- se dominicais os bens não pertencentes ás pessoas jurídicas de
direito publico a que se tenha dado estrutura de direito privado”.
A
importância desse dispositivo é que caso nenhuma lei estabeleça normas
especiais sobre os dominicais seu regime jurídico será o de direito privado.
Podem ser desafetados.
Essa
medida visa facilitar a desapropriação de bens dominicais, mais devemos
salientar que esses bens enquanto pertenceram ao poder público, antes da
desafetação, ou até mesmo na retomada para o poder público, podem vir a ser
objeto de proteção por parte da Guarda Municipal, inclusive na ajuda de
cumprimento de reintegrações de posse ou na vigilância, para o impedimento de
invasões.
3.2
Bens de uso comum do povo
Os
bens de uso comum do povo são os mais amplos porque neles estão incluídos os
rios, mares, florestas, praças, estradas ruas, mares, como citado por
Meirelles, (2007, pág.495) seriam “o todo, os locais abertos à utilização
pública”, adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição
própria do povo, sociedade. Ainda conforme Meirelles apud Lima (2007, p.495)
admite que “pode o domínio público definir-se como a forma mais completa de
participação de um bem na atividade de administração pública.” São os bens de
uso comum, ou do domínio público, o serviço mesmo prestado ao público pela
administração, assim como as estradas, ruas e praças.
Para
Gonçalves, (2008, p.270), os bens de uso comum do povo “são aqueles que podem
ser utilizados por qualquer um do povo, sem formalidades, não perdendo essa
característica se o poder público regulamentar seu uso, ou torna-lo oneroso,
instituindo cobrança de pedágio como nas rodovias”.
Os
bens públicos de uso comum são aqueles acessíveis a todas as pessoas, mais
precisamente os locais abertos à visitação do público com caráter comunitário,
de utilização coletiva com a fruição própria do povo. Inalienável ou fora do
comercio, com a observância que em determinados casos especiais podem ter a
utilização restringida ou impedida, como por exemplo, um fechamento de uma
avenida para a realização de obras, ou a interdição de uma praça para a
realização de uma manifestação pública.
E
nesse ponto relacionado aos bens públicos de uso comum do povo surge um dos
pontos dos defensores da atuação da Guarda Municipal na Segurança Pública.
Porque os bens dessa natureza tem utilização ampla, com um número indeterminado
de usuários, então é possível imaginar a proteção da Guarda Municipal as ruas,
mares, praças, estradas, florestas, parques e outros.
A
controvérsia, talvez uma das maiores desse estudo, surge porque a proteção
meramente patrimonial a esses bens, de inúmeros frequentadores, implicaria numa
dissociação da segurança de quem os frequenta, coisa que na pratica não é
possível, porque tais servidores protegeriam um parque público e não poderiam
prestar socorro aos frequentadores de um parque, quando sofressem um furto?
Perder uma criança? Precisarem de uma informação? Ou mesmo necessitar que
alguém solicite auxilio médico? Não poderiam prestar tal auxilio pela
vinculação do Guarda Municipal a função exclusiva de proteção ao patrimônio
conforme explicitado por muitos.
Tal
pensamento se espalha na ação dos guardiões municipais perante todos os bens de
domínio publico, porque não é possível imaginar que delitos ocorram, ou a
necessidade de auxilio, informações, ou prestação de socorro a transeuntes de
uma rua, ou uma praça onde a Guarda esteja presente e mantenha a sua atuação
voltada apenas a o local, porque o lugar seria o meio voltado para um fim de garantir
lazer, ou transito, locomoção, e a Guarda Municipal deve garantir que essa
finalidade seja atingida pela população, sem a interferência de terceiros, alem
de que a segurança dos frequentadores das praças, ruas, estradas, rios, mares,
florestas e outros também é competência daquela em virtude da segurança, da
liberdade, ou da vida dos frequentadores sopesar a importância daquele bem no
momento em que o Guarda Municipal se encontra de serviço ali, e se defronta
primeiramente com o problema.
3.3
Bens de uso especial
Os
bens públicos de uso especial são aqueles que as entidades públicas respectivas
destinam aos fins determinados ou aos seus serviços, como terrenos ou edifícios
aplicados ao seu funcionamento. Tendo como características ser inalienável e
imprescritível como os bens de uso comum do povo e quando não mais se prestam a
finalidade a qual se destinam é possível suspender essa condição de
inalienabilidade legalmente através de concorrência publica.
Nessa
perspectiva, Di Pietro (2008, p.636), faz uma distinção interessante em sua
obra ao explicar, que a expressão uso especial, para designar essa modalidade
de bem, não “é muito feliz”, porque se confunde com outro sentido em que é
utilizada, quer no direito estrangeiro, quer no direito brasileiro, para
indicar o “uso privativo de bem publico por particular e também para abranger
determinada modalidade de uso comum sujeito a maiores restrições, como
pagamento de pedágio e autorização para circulação de veículos especiais”.
Para
Gonçalves, (2008, p.271), os bens de uso especial são os que se destinam
especialmente á execução dos serviços públicos. “São os edifícios onde estão
instalados os serviços públicos, inclusive os das autarquias, e os órgãos da
administração (repartições públicas, secretarias, escolas, ministérios etc.,
sendo exclusivamente usados pelo poder público)”.
Nesse
tipo de bem fica mais fácil visualizar a ação dos Guardas Municipais, que estão
organizando as filas de um hospital, ou prestam segurança aos usuários de um
mercado público, orientam através de informações a quem tem dúvidas em uma
repartição, ajudam no cumprimento dos atos administrativos emanados por esses
órgãos aos particulares, ressaltando o caráter da vigilância não apenas
patrimonial, porque cabe aos agentes da cidadania municipal colaborar com o
ideal funcionamento dos logradouros públicos e a correta aplicação das posturas
publicas.
3.4
Bens de uso dominical
Os
bens dominicais, segundo Alexandrino, (2011, p.864), “são aqueles que
constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto
de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades”. O autor ainda
especifica que “são todos aqueles que não têm uma destinação pública definida,
que podem ser utilizadas pelo estado para fazer renda ¨através dos tramites legais”, (grifo nosso).
Os
bens de uso de uso dominial, ou dominical partindo dessa premissa são todos
aqueles que não são de uso comum do povo, nem de uso especial, porque sobre os
demais recai uma destinação especifica. Alguns exemplos de bens dominicais são
a divida ativa, os móveis inservíveis, os prédios desativados e os terrenos de
marinha.
A
ação da Guarda Municipal sobre esses bens se restringe normalmente a
vigilância, por exemplo, na fiscalização a terrenos baldios em que não se possa
jogar lixo, evitar furtos contra esses bens que estão inutilizados, ou
subutilizados, contra a ocupação irregular, já que o Ministério da Justiça
(SENASP. Res. Conf. Agrários, pág. 06), orienta que em regra, a reintegração de
posse, quando a invasão já aconteceu “utilize as forças policiais militares e
policial federal, dado o treinamento diferenciado dessas tropas”.
A
participação da Guarda Municipal nas reintegrações de posse se dá de forma
restrita em virtude da disparidade de treinamento dessas organizações variarem
de estado em estado e de cidade e cidade. Enquanto em algumas cidades as
instituições Municipais de segurança têm grupamentos de controle de distúrbios
civis treinados esporadicamente e preparados para realizar uma intervenção, em
outros a Guarda Civil não passa de uma agencia de vigilância ou sequer existe,
dado o caráter facultativo para a sua constituição, conferido pela Carta Magna
Brasileira.
3.5
Instalações públicas
Ao
inverter a ordem de apresentação do artigo 144 da Constituição Cidadã, analisando
as Instalações Públicas de maneira secundária, por entendermos que o leque de
significados quando se fala em Serviços Públicos é mais amplo, portanto
merecendo uma atenção especial mais adiante neste estudo.
As
instalações Municipais, que são o patrimônio físico da municipalidade, como os
prédios que sediam os serviços públicos de uso especial e bens dominicais.
Portanto as instalações públicas que conferem esse caráter eminentemente
patrimonial aos Guardas Municipais tanto estigmatizados pela população e pela
classe política Municipalista.·.
Ademais,
dada a simplicidade do conceito não cabem prolongamentos nessa obra por razão
de tal definição não ter interpretação divergente por parte da doutrina, senão
vejamos a definição de Frederico (2008, p. 45), á cerca do conceito de
instalações:
“Sobre instalações,
(grifo nosso) considerando a sua interpretação gramatical derivada do verbo
instalar, uma vez que não é uma terminologia jurídica, cabe lembrar que este
item sim pode ser considerado sobre o aspecto meramente patrimonial, pois se
refere ao ato ou efeito de instalar-se, desse modo, às edificações pertencentes
ou sob a guarda do poder público municipal, podem ser consideradas instalações
púbicas, trazendo com isso, data vênia, a pseudo interpretação de
“Guarda Patrimonial”.”
Essa
definição de patrimônio é para alguns o mister funcional exercido pela Guarda
Municipal, equiparando estes profissionais ao mero serviço de vigilância.
3.6
Dos serviços públicos
Os
Serviços Públicos são sem sombra de duvidas o campo mais abrangente na atuação
das Guardas Municipais. Segundo Frederico, (2010, p.230), “Serviço Publico é
considerado como atividade essencial e necessária a sociedade, é toda ação
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a coletividade, como
a saúde, a educação, o transporte e a segurança
pública”. (grifo nosso). Estas atividades são
exercidas pelo estado, ou em alguns casos, por particular, via concessão ou
permissão.
Como
exposto em tal conceito, a segurança Pública também faz parte do rol de
serviços prestados pelo Estado. Se a Constituição da República confere as
Guardas à função de proteger os serviços públicos, tais organizações não
estariam excluídas do mister de participar do policiamento de segurança
pública.
Meirelles
(2007, p. 320), em uma brilhante definição argumenta que [...] “serviço público
é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniências do Estado”.
O
conceito de serviço público não é ponto pacifico na doutrina porque pode variar
de época, pra época em virtude da variação de participação estatal nos destinos
da sociedade, hora em um sistema mais intervencionista, adotado pós-segunda
guerra mundial, hora num sistema mais neoliberalista, usado no Brasil
pós-democratização.
Essa
variação ainda deve levar em consideração as diferenças de povo, e as
atividades que o estado pode ser delegatório de serviços públicos como a
educação que pode ser prestada pelo poder público, ou por escolas privadas que
tem a concessão do poder público.
Os
serviços públicos ainda na classificação de Meirelles (2007, p. 321), seriam
classificados conforme a “essencialidade, a adequação e a finalidade”, com a
classificação em serviços públicos e de utilidade pública; próprios e
impróprios do Estado administrativos e industriais. Serviços próprios do Estado
são aqueles que não podem ser alvos de Delegação ou de Concessão por influírem
na ordem econômica ou na segurança nacional e serem de caráter essencial para
sociedade e para o próprio Estado. Exemplos, disso seriam os serviços de
policia e de preservação da saúde pública.
Esses
serviços, seriam próprios do Estado por se relacionarem intimamente com as
atribuições do Poder Público (segurança, policia, higiene, e saúde públicas,
etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre
os administrados. Devendo por isso ser prestados por órgãos públicos, sem
delegação a particulares.
Devemos
ressaltar que os serviços de utilidade pública são os que a Administração
reconhece como sendo de conveniência, mais não tão necessários ou essenciais,
podendo ser realizados por concessionárias, permissionários ou autorizatarios,
segundo Meirelles, (2007, p. 322), “nas condições regulamentadas e sobre seu
controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos
usuários”. Exemplos dessa modalidade são as telecomunicações, energia elétrica
e o transporte coletivo.
A
atuação dos administrados, dependendo do caso dependerá da outorga, por parte
da Administração de licença, permissões, autorizações, que deverá ser expedida
após a certificação de que os interessados atendem os requisitos legais para as
devidas expedições, cabendo às vezes ação discricionária do ente público. Por
isso o Poder de Policia já estudado neste trabalho, é também uma espécie de
Serviço Público, senão vejamos a relação que Bandeira de Melo, (2011, p. 698),
faz:
“Pelo
poder de policia o estado mediante Lei, condiciona, limita, o exercício da
liberdade e da propriedade dos administrados, a fim de compatibiliza-las com o
bem estar social. Daí que a Administração fica incumbida de desenvolver certa
atividade destinada a assegurar que a atuação dos particulares se mantenha
consonante com as exigências legais, o que pressupõe a pratica de atos, ora
preventivos, ora fiscalizadores, ora repressivos.”
É
possível entender a amplitude do tema serviços públicos e toda a enorme gama
que sua proteção representa não excluindo das Guardas Municipais a participação
na segurança pública e nem em outras posturas públicas, por também se
entenderem como serviços públicos, todos aqueles exercidos pelo Estado através
do Poder de Policia Administrativo conferido aos Municípios através do Pacto
Federativo.
4 CONSIDERAÇÕES
FINAIS
Conclui-se
que a função das Guardas Municipais não se restringe ao caráter meramente
patrimonial, como se apregoa pela maioria da população, em virtude da amplitude
interpretativa das suas atribuições no texto normativo.
Por
outro lado percebeu-se que as Guardas Municipais enfrentam dificuldades seja
pela falta de padronização no território nacional, ou ausência de uma
regulamentação que garanta uniformidade de procedimentos, recursos e
procedimentos a serem adotados pelos profissionais dessas corporações.
Assim
como em alguns países do primeiro mundo a segurança parte para uma tendência
municipalista, porque nas localidades aonde o crime e a desordem urbana
acontecem é que se torna possível uma solução aos conflitos, encabeçada pelas
Guardas Municipais e a função constitucional não apenas na proteção de Bens,
Serviços, Instalações, como principalmente protegendo pessoas e os Direitos e
Garantias Fundamentais, através do Poder de Policia conferido aos entes
estatais, inclusive os Municípios, para o cumprimento da Lei, no que tange aos
delitos posturais, mediação de conflitos e até mesmo na esfera criminal quando
se tratar de flagrante delito auxiliando as demais forças de segurança”.
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Informações
Sobre o Autor
Marcelo Alves Batista dos Santos
Bacharel
em direito e Pós Graduando em Direito Público pela Faculdade Paraíso de
Juazeiro do Norte-CE-FAP
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