O efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas
O efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal nos
processos de controle abstrato de normas
"Gilmar Ferreira Mendes
Procurador da República; Professor Adjunto da Universidade de Brasília - UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Brasília - UnB (1988), com a dissertação "Controle de Constitucionalidade: Aspectos Políticos e Jurídicos"; Doutor em Direito pela Universidade de Münster, República Federal da Alemanha - RFA (1990), com a dissertação "Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem braslianischen Supremo Tribunal Federal", publicada na série "Schriften zum Öffentlichen Recht", da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a tradução para o português foi publicada sob o título "Jurisdição Constitucional", Saraiva, 1996). O autor exerce, atualmente, o cargo de Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República.
Efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal nos
processos de controle abstrato de normas
1. Considerações Preliminares
O que se deve entender por efeito vinculante? A expressão não é de uso
comum entre nós. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao
disciplinar a chamada representação interpretativa, introduzida pela Emenda
nº 7 de 1977, estabelecia que a decisão proferida na representação
interpretativa seria dotada de efeito vinculante (art. 187 do RISTF). Em
1992, o efeito vinculante das decisões proferidas em sede de controle
abstrato de normas foi referida em Projeto de Emenda Constitucional
apresentado pelo Deputado Roberto Campos (PEC n. 130/1992).
No aludido projeto, distinguia-se nitidamente a eficácia geral
(erga omnes) do efeito vinculante.
Tal como assente em estudo que produzimos sobre este assunto, que foi
incorporado às justificações apresentadas no aludido Projeto, a eficácia
erga omnes e o efeito vinculante deveriam ser
tratados como institutos afins, mas distintos. Vale transcrever, a propósito,
a seguinte passagem da justificação desenvolvida:
"Além de conferir eficácia erga omnes às
decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de
constitucionalidade, a presente proposta de emenda constitucional introduz no
direito brasileiro o conceito de efeito vinculante em
relação aos órgãos e agentes públicos. Trata-se de instituto jurídico
desenvolvido no Direito processual alemão, que tem por objetivo outorgar
maior eficácia às decisões proferidas por aquela Corte Constitucional,
assegurando força vinculante não apenas à parte dispositiva da decisão, mas
também aos chamados fundamentos ou motivos
determinantes (tragende Gründe).
A declaração de nulidade de uma lei não obsta à sua reedição, ou seja,
a repetição de seu conteúdo em outro diploma legal. Tanto a coisa julgada
quanto a força de lei (eficácia erga omnes) não lograriam evitar esse fato.
Todavia, o efeito vinculante, que deflui dos fundamentos determinantes
(tragende Gründe) da decisão, obriga o legislador a observar estritamente a
interpretação que o tribunal conferiu à Constituição. Conseqüência semelhante
se tem quanto às chamadas normas paralelas. Se o tribunal declarar a
inconstitucionalidade de uma Lei do Estado A, o efeito vinculante terá o condão
de impedir a aplicação de norma de conteúdo semelhante do Estado B ou C (Cf.
Christian Pestalozza, comentário ao § 31, I, da Lei do Tribunal
Constitucional Alemão (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) in: Direito
Processual Constitucional (Verfassungsprozessrecht), 2a edição,
Verlag C.H. Beck, Munique, 1982, pp. 170/171, que explica o efeito
vinculante, suas conseqüências e a diferença entre ele e a eficácia seja inter
partes ou erga omnes).
A Emenda Constitucional nº 3, promulgada em 16 de março de 1993, que,
no que diz respeito à ação declaratória de constitucionalidade, inspirou-se
direta e imediatamente na Emenda Roberto Campos, consagra que "as
decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas
ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal,
produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos
demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo" (art. 102, §
2º).
Embora o texto aprovado revele algumas deficiências técnicas, não
parece subsistir dúvida de que também o legislador constituinte, tal como
fizera a Emenda Roberto Campos, procurou distinguir a eficácia erga
omnes (eficácia contra todos) do efeito vinculante, pelo
menos no que concerne à ação declaratória de constitucionalidade.
Tal constatação parece legitimar a investigação sobre o significado do
"efeito vinculante", que, como já tivemos a oportunidade de
explicitar, foi inspirado diretamente pela chamada Bindungswirkung do
direito germânico ( § 31, I, da Lei da Corte Constitucional alemã).
A despeito das valiosas contribuições doutrinárias e jurisprudenciais
que podem ser colhidas no direito pátrio, é certo que, por se tratar de
instituto desenvolvido, originariamente, pela doutrina tedesca ao longo dos
últimos 70 anos, há de se procurar definir a sua natureza jurídica e as suas
características a partir do modelo praticado pela doutrina e jurisprudência
alemãs.
A doutrina constitucional alemã há muito vinha desenvolvendo esforços
para ampliar os limites objetivos e subjetivos da coisa julgada no âmbito da
jurisdição estatal (Staatsgerichtsbarkeit). Importantes autores
sustentaram, sob o império da Constituição de Weimar, que a força de
lei não se limitava à questão julgada, contendo, igualmente, uma
proibição de reiteração (Wiederholungsverbot) e uma imposição para que
normas de teor idêntico, que não foram objeto da decisão judicial, também
deixassem de ser aplicadas por força da eficácia geral.
Essa concepção refletia, certamente, a idéia dominante à época de que
a decisão proferida pela Corte teria não as qualidades de lei (Gesetzeseigenschaften),
mas, efetivamente, a força de lei (Gesetzeskraft).
Afirmava-se inclusive que o Tribunal assumia, nesse caso, as atribuições do
Parlamento ou, ainda, que se cuidava de uma interpretação autêntica,
tarefa típica do legislador. Em se tratando de interpretação autêntica da
Constituição, não se cuidaria de simples legislação ordinária, mas,
propriamente, de legislação ou reforma constitucional (Verfassungsgesetzgebung;
Verfassungsänderung) ou de decisão com hierarquia constitucional (Entscheidung
mit Verfassungsrang).
A convicção de que a força de lei significava apenas
que a decisão produziria efeitos semelhantes aos de uma lei (gesetzähnlich)
(mas não poderia ser considerada ela própria como uma lei em sentido formal e
material), parece ter levado a doutrina a desenvolver instituto processual
destinado a dotar as decisões da Corte Constitucional de qualidades outras
não contidas nos conceitos de coisa julgada e de força de lei.
Observe-se que o instituto do efeito vinculante, contemplado no § 31,
I, da Lei do Bundesverfassungsgericht não configura novidade
absoluta no direito alemão do pós-guerra. Antes mesmo da promulgação da Lei
Orgânica da Corte Constitucional e, portanto, da instituição do Bundesverfassungsgericht,
algumas leis que disciplinavam o funcionamento de Cortes Constitucionais
estaduais já consagravam expressamente o efeito vinculante das decisões
proferidas por esses órgãos:
–"As decisões do Tribunal Constitucional são vinculantes para
todos os Tribunais e demais autoridades" (Die Entscheidungen des
Verfassungsgerichtshofs sind für alle Gerichte und sonstigen Behörden bindend)
(art. 20 da Lei do Tribunal Constitucional da Baviera – Bayerischer
Verfassungsgerichtshof);
–"A decisão do Tribunal Estatal vincula outros órgão constitucionais
, bem como os Tribunais e as autoridades administrativas" (Die
Entscheidung des Staatsgerichtshofes bindet andere Verfassungsorgane sowie
die Gerichte und Verwaltungsbehörden) ( § 47, I da Lei do Tribunal
Estatal do Estado de Hessen);
–"As decisões do Tribunal Constitucional, ainda quando não
dotadas de eficácia geral, são vinculantes para os tribunais e autoridades
administrativas" (Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes
"sind, auch soweit sie nicht ... Gesetzeskraft haben, für alle Gerichte
und Verwaltungsbehörden bindend) (§ 19, II da Lei do Tribunal
Constitucional do Estado da Renânia Palatinado – Rheinland-Pfalz, de
23.7.1949).
O art. 99, I do Anteprojeto de Constituição do Convento de
Herrenchiemsee (Entwurf des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee) é
a proposta que antecede diretamente à disposição contida no § 31, I, da Lei
doBundesverfassungsgericht:
"As decisões do Bundesverfassungsgericht e as
ordens emanadas para o seu cumprimento são vinculantes para todos os
Tribunais e autoridades administrativas" (Die Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts und seine zu ihrer Durchführung erlassenen
Anordnungen sind für alle Gerichte und sonstigen Behörden bindend).
Referida disposição não foi incorporada ao texto definitivo da Lei
Fundamental, mas logrou ser introduzida no texto da Lei do Bundesverfassungsgericht graças
à iniciativa do Governo, que, assim, justificava a sua adoção:
"A vinculação dos órgãos da União e dos Estados, bem como a
dos Tribunais e autoridades administrativas prevista no parágrafo 1º, obriga
não só as partes do processo a observar a decisão concreta proferida,
especialmente a revogar ou a modificar as medidas com ela incompatíveis, mas
impõe também que todos os órgãos, tribunais e autoridades da União e dos Estados
observem, em suas providências, a decisão, enquanto subsistente a orientação
fixada pelo Bundesverfassungsgericht".
Não paira dúvida de que a intenção do legislador era ampliar os
limites da coisa julgada, vinculando órgãos e autoridades que não haviam integrado
o processo, obrigando-os a adaptar sua ação futura à orientação nela contida.
Embora o conceito de Bindungswirkung (efeito
vinculante) corresponda a uma tradição do direito alemão, tendo sido
também adotado por diversas leis de organização de tribunais constitucionais
estaduais aprovadas após a promulgação da Lei Fundamental, não se pode
afirmar que se trate de um instituto de compreensão unívoca pela doutrina.
Não são poucas as questões que se suscitam a propósito desse
instituto, seja no que concerne aos seus limites objetivos, seja no que
respeita aos seus limites subjetivos e temporais.
2. Elementos do Efeito Vinculante
De imediato, impende ressaltar que a doutrina constitucional somente
reconhece efeito vinculante às decisões de mérito (Sachentscheidungen)
proferidas pelo Bundesverfassungsgericht. O efeito vinculante não
imanta julgados de caráter exclusivamente processual, não abrangendo, por
isso, decisões de simples caráter interlocutório.
2.1 Limites objetivos do efeito vinculante
Tal como observado, a concepção de efeito vinculante consagrada
pela Emenda nº 3, de 1993, está estritamente vinculada ao modelo germânico
disciplinado no § 31, (2), da Lei Orgânica da Corte Constitucional. A própria
justificativa da proposta apresentada pelo Deputado Roberto Campos não deixa
dúvida de que se pretendia outorgar não só eficácia erga omnes,
mas também efeito vinculante à decisão, deixando claro que estes não estariam
limitados apenas à parte dispositiva. Embora a Emenda nº 3/93 não tenha incorporado
a proposta na sua inteireza, é certo que o efeito vinculante, na
parte que foi positivada, deve ser estudado à luz dos elementos contidos na
proposta original.
Assim, parece legítimo que se recorra à literatura alemã para
explicitar o significado efetivo do instituto.
A primeira indagação, na espécie, refere-se às decisões que seriam
aptas a produzir o efeito vinculante. Afirma-se que, fundamentalmente, são
vinculantes as decisões capazes de transitar em julgado. Tal como a coisa
julgada, o efeito vinculante refere-se ao momento da decisão. Alterações
posteriores não são alcançadas.
Problema de inegável relevo diz respeito aos limites objetivos do efeito
vinculante, isto é, à parte da decisão que tem efeito vinculante para os
órgãos constitucionais, tribunais e autoridades administrativas. Em suma,
indaga-se, tal como em relação à coisa julgada e à força de lei, se o efeito
vinculante está adstrito à parte dispositiva da decisão (Urteilstenor;
Entscheidungsformel) ou se ele se estende também aos chamados fundamentos
determinantes(tragende Gründe), ou, ainda, se o efeito vinculante
abrange também as considerações marginais, as coisas ditas de
passagem, isto é, os chamados obiter dicta.
Enquanto em relação à coisa julgada e à força de lei domina a idéia de
que elas hão de se limitar à parte dispositiva da decisão (Tenor; Entscheidungsformel),
sustenta o Bundesverfassungsgericht que o efeito vinculante
se estende, igualmente, aos fundamentos determinantes da decisão (tragende
Gründe).
Segundo esse entendimento, a eficácia da decisão do Tribunal
transcende o caso singular, de modo que os princípios dimanados da parte
dispositiva (Tenor) e dos fundamentos determinantes (tragende
Gründe) sobre a interpretação da Constituição devem ser observados por
todos os tribunais e autoridades nos casos futuros.
Outras correntes doutrinárias sustentam que, tal como a coisa julgada,
o efeito vinculante limita-se à parte dispositiva da decisão, de modo que, do
prisma objetivo, não haveria distinção entre a coisa julgada e o efeito
vinculante.
A diferença entre as duas posições extremadas não é meramente
semântica ou teórica, apresentando profundas conseqüências também no plano
prático.
Enquanto o entendimento esposado pelo Bundesverfassungsgericht importa
não só na proibição que se contrarie a decisão proferida no caso concreto em
toda a sua dimensão, mas também na obrigação de todos os órgãos
constitucionais de adequar a sua conduta, nas situações futuras, à orientação
dimanada da decisão, considera a concepção que defende uma interpretação
restritiva do § 31, I, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional que o
efeito vinculante há de ficar limitado à parte dispositiva da decisão,
realçando, assim, a qualidade judicial da decisão.
A aproximação dessas duas posições extremadas é feita mediante o
desenvolvimento de orientações mediadoras que acabam por fundir elementos das
concepções principais.
Assim, propõe Vogel que a coisa julgada ultrapasse os estritos limites
da parte dispositiva, abrangendo também a "norma decisória concreta"
(konkrete Entscheidungsnorm). A norma decisória concreta seria aquela
"idéia jurídica subjacente à formulação contida na parte dispositiva,
que, concebida de forma geral, permite não só a decisão do caso concreto, mas
também a decisão de casos semelhantes". Por seu lado, sustenta
Kriele que a força dos precedentes, que presumivelmente vincula os Tribunais,
é reforçada no direito alemão pelo disposto no § 31, I, da Lei do Bundesverfassungsgericht.
A semelhante resultado chegam as reflexões de Bachof, segundo o qual o papel
fundamental do Bundesverfassungsgericht consiste na extensão
de suas decisões aos casos ou situações paralelas.
Tal como já anotado, parecia inequívoco o propósito do legislador
alemão, ao formular o § 31 da Lei Orgânica do Tribunal, de dotar a decisão de
uma eficácia transcendente.
É certo, por outro lado, que a limitação do efeito vinculante à parte
dispositiva da decisão tornaria de todo despiciendo esse instituto, uma vez
que ele pouco acrescentaria aos institutos da coisa julgada e da força
de lei. Ademais tal redução diminuiria significativamente a contribuição
do Tribunal para a preservação e desenvolvimento da ordem constitucional.
Aceita a idéia de uma eficácia transcendente à própria coisa julgada,
afigura-se legítimo indagar sobre o significado do efeito vinculante para
os órgãos estatais que não são partes do processo.
Segundo a doutrina dominante, são as seguintes as conseqüências do
efeito vinculante para os não-partícipes do processo:
"(1) ainda que não tenham integrado o processo os órgãos
constitucionais estão obrigados, na medida de suas responsabilidades e
atribuições, a tomar as necessárias providências para o desfazimento do
estado de ilegitimidade;
(2) assim, declarada a inconstitucionalidade de uma lei estadual,
ficam os órgãos constitucionais de outros Estados, nos quais vigem leis de
teor idêntico, obrigados a revogar ou a modificar os referidos textos
legislativos;
(3) também os órgãos não partícipes do processo ficam obrigados a
observar, nos limites de suas atribuições, a decisão proferida, sendo-lhes
vedado a adotar conduta ou praticar ato de teor semelhante àquele declarado
inconstitucional pelo Bundesverfassungericht (proibição de reiteração em
sentido lato: Wiederholungsverbot im weiteren Sinne oder
Nachahmungsverbot). A Lei do Bundesverfassungsgericht autoriza o
Tribunal, no processo de recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde), a
incorporar a proibição de reiteração da medida considerada inconstitucional
na parte dispositiva da decisão (§ 95, I, 2).
2.2 Limites subjetivos
2.2.1 Considerações Preliminares
Não parece problemática a definição dos limites subjetivos do efeito
vinculante. Tal como se depreende diretamente do disposto no § 31, I, da Lei
do Bundesverfassungsgericht, a decisão de mérito proferida pela
Corte constitucional vincula todos os órgãos constitucionais, os tribunais e
as autoridades administrativas.
Esse efeito vinculante em relação a órgãos ou autoridades que não
integram de alguma forma o processo somente parece fazer sentido se se
admitir que ele atinge não apenas a questão submetida ao Tribunal e por ele
decidida, mas também outras questões de idêntico conteúdo (gleiche
Rechtsfrage). Por isso, afirma Maunz que, mediante a vinculação de
órgãos, pessoas ou autoridades estranhas ao processo, evita-se que, surgindo
a mesma questão jurídica, sejam instaurados novos processos desse tipo
(outras partes, outro pedido, mas idêntica questão jurídica). Opera-se, pois,
uma ampliação do efeito vinculante, no plano subjetivo, para além dos limites
da coisa julgada.
Contra essa orientação, que traduz a posição dominante do Bundesverfassungsgericht,
suscitam-se objeções.
Sustenta-se, fundamentalmente, que o efeito vinculante estende
a eficácia da decisão, alcançando pessoas que dele não participaram. Essa
vinculação estaria limitada, porém, à relação jurídica objeto da controvérsia
judicialmente decidida.
Embora não se possa negar que o efeito vinculante suscita problemas
sérios, parece evidente que a sua aplicação apenas à relação ou à questão
jurídica decidida acabaria por retirar o alcance desse instituto, que teria
assim pouco mais do que um significado simbólico.
Ademais, semelhante entendimento configuraria uma fraude para com a vontade
histórica do legislador que, como visto, pretendeu, inequívoca e
notoriamente, vincular os órgãos constitucionais, tribunais e autoridades
administrativas à própria questão jurídica decidida.
2.2.2 Significado do efeito vinculante na dimensão subjetiva
O efeito vinculante atinge não só as partes do processo, mas também os
demais órgãos constitucionais federais e estaduais (Presidente da República,
Governo Federal, Parlamento Federal, Conselho Federal, no plano federal), os
Tribunais e as autoridades administrativas federais e estaduais. Inexiste,
todavia, efeito vinculante para o próprio Bundesverfassungsgericht,
que não está obrigado a manter posição jurídica sustentada em uma decisão
posterior.
A vinculação da Corte Constitucional está limitada à coisa julgada
material, isto é, à parte dispositiva da decisão. Os fundamentos da decisão,
ainda que determinantes, não vinculam o Tribunal.
Além dos órgãos constitucionais no âmbito federal e estadual, o efeito
vinculante atinge todas as autoridades administrativas e tribunais nas
diferentes esferas federativas. Isso significa que, tendo em vista a peculiar
situação do município na federação alemã, o efeito vinculante abrange
inclusive as autoridades municipais, que, para todos os efeitos, são
consideradas autoridades estaduais.
Acentue-se que o efeito vinculante das decisões do Bundesverfassungsgericht em
relação aos demais juízes e tribunais não provoca maiores dúvidas, ainda que
em face do princípio da independência dos juízes, uma vez que, segundo
orientação doutrinária assente, essa independência é entendida como liberdade
em relação aos demais órgãos estatais que não os próprios tribunais.
De resto, não se questiona a vinculação dos juízes e tribunais às
decisões específicas das cortes superiores, que podem cassar, reformar e
suspender julgados das Cortes inferiores.
É certo, igualmente, que se o Tribunal afirma que determinada lei é
constitucional, não fica o legislador impedido de introduzir-lhe modificações
ou mesmo de revogá-la.
No que concerne aos órgãos estatais que, de alguma forma, integraram o
processo, assume o efeito vinculante a seguinte
amplitude:
(1) Os órgãos estatais que integraram o processo no qual foi proferida
a decisão estão, nos termos do § 31, I, obrigados a observar e a executar o
julgado, devendo empreender todas as medidas necessárias ao restabelecimento
de um estado de legitimidade (imperativo de revogação e de anulação: Gebot
der Selbstaufhebung und Rückabwicklung), exigências essas que não
decorrem diretamente da coisa julgada material;
(2) Eles estão vinculados, igualmente, à orientação estabelecida pelo
Tribunal no que diz respeito à conduta futura, de modo que do efeito
vinculante decorre – tal como da coisa julgada material – uma proibição de
repetição ou de reiteração (Wiederholungsverbot).
Nesse sentido, vale registrar expressa decisão (parte dispositiva)
do Bundesverfassungsgericht numa controvérsia entre a União
e o Estado de Hessen:
"O Estado de Hessen contrariou o princípio de cordial conduta
federativa, na medida em que o seu Governo, mediante omissão do Ministério do
Interior, deixou de empreender as medidas necessárias para suspender a
resolução dos Municípios sobre a realização de plebiscito relativo ao
assentamento de armas atômicas".
Nos fundamentos da decisão, esclarecia-se, ainda, que "não
apenas o Governo de Hessen, mas qualquer outro Governo estadual"
estava "obrigado a suspender, também no futuro, as resoluções de
municípios, que versassem sobre plebiscito tendente a discutir o uso de
armamento nuclear pelas Forças Armadas, sua localização (...)";
(3) Portanto, se a parte dispositiva contiver expressa censura a uma
ação legislativa ou administrativa dos órgãos constitucionais, ficam eles
obrigados não só a afastar a lesão, como também a evitar que ela se repita.
Identifica-se aqui, dentre outros, um dever de abstenção
(Unterlassungspflicht). Ao contrário, se a decisão exigir uma conduta ativa –
v.g, se a parte dispositiva contiver uma censura a uma omissão legislativa –,
então deve o órgão estatal atuar com vistas a sanear a situação ilegítima.
2.2.2.1 Vinculação do Supremo Tribunal Federal?
A primeira questão relevante no que concerne à dimensão subjetiva do
efeito vinculante refere-se à possibilidade de a decisão proferida vincular
ou não o próprio Supremo Tribunal Federal.
Embora a Lei Orgânica do Tribunal Constitucional alemão não seja
explícita a propósito, entende a Corte Constitucional ser inadmissível
construir-se aqui uma autovinculação. Essa orientação conta com aplauso de
parcela significativa da doutrina, pois, além de contribuir para o
congelamento do direito constitucional, tal solução obrigaria o Tribunal a
sustentar teses que considerasse errôneas ou já superadas.
A fórmula adotada pela Emenda nº 3, de 1993, parece excluir também o
Supremo Tribunal Federal do âmbito de aplicação do efeito vinculante. A
expressa referência ao efeito vinculante em relação "aos demais
órgãos do Poder Judiciário" legitima esse entendimento.
De um ponto vista estritamente material também é de se excluir uma
autovinculação do Supremo Tribunal aos fundamentos determinantes de uma
decisão anterior, pois isto poderia significar uma renúncia ao próprio
desenvolvimento da Constituição, afazer imanente dos órgãos de jurisdição
constitucional.
Todavia, parece importante, tal como assinalado por Bryde, que o
Tribunal não se limite a mudar uma orientação eventualmente fixada, mas que o
faça com base em uma crítica fundada do entendimento anterior que explicite e
justifique a mudança.
2.2.2.2 Vinculação dos órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo
Ao contrário do estabelecido na proposta original, que se referia à
vinculação dos órgãos e agentes públicos, o efeito vinculante consagrado na
Emenda nº 3, de 1993, ficou reduzido, no plano subjetivo, aos órgãos do Poder
Judiciário e do Poder Executivo.
Proferida a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade
de lei objeto da ação declaratória, ficam os Tribunais e órgãos do Poder
Executivo obrigados a guardar-lhe plena obediência. Tal como acentuado, o caráter
transcendente do efeito vinculante impõe que sejam considerados não
apenas o conteúdo da parte dispositiva da decisão, mas a norma abstrata que
dela se extrai, isto é, a proposição de que determinado tipo de situação,
conduta ou regulação – e não apenas aquela objeto do pronunciamento
jurisdicional – é constitucional ou inconstitucional e deve, por isso, ser
preservado ou eliminado.
É certo, pois, que a não-observância da decisão caracteriza grave
violação de dever funcional, seja por parte das autoridades administrativas,
seja por parte do magistrado (cf., também, CPC, art. 133, I).
Em relação aos órgãos do Poder Judiciário, convém observar que
eventual desrespeito à decisão do Supremo Tribunal Federal legitima a
propositura de reclamação, pois estará caracterizada, nesse caso, inequívoca
lesão à autoridade de seu julgado (CF, art. 102, I, "l").
Assim, se havia dúvida sobre o cabimento da reclamação no processo de
controle abstrato de normas, a Emenda Constitucional nº 3 encarregou-se de
espancá-la, pelo menos no que respeita às decisões proferidas na ação
declaratória de constitucionalidade.
3. Efeito vinculante da cautelar em ação declaratória de
constitucionalidade
O silêncio do texto constitucional quanto à possibilidade de concessão
cautelar em sede de ação declaratória deu ensejo a significativa polêmica
quando o Presidente da República e as Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal intentaram ação declaratória com objetivo de ver confirmada a
constitucionalidade da Lei nº 9.494, de 1997, que proibia a concessão de
tutela antecipada para assegurar o pagamento de vantagens ou vencimentos a
servidores públicos.
3.1 Cabimento de cautelar em ação declaratória de constitucionalidade
Considerando a natureza e o escopo da ação declaratória de
constitucionalidade, a eficácia erga omnes e o efeito
vinculante das decisões proferidas nesse processo, parece, igualmente,
plausível admitir a concessão de medida cautelar, a fim de evitar o
agravamento do estado de insegurança ou de incerteza jurídica que se pretende
eliminar.
Daí, afigurar-se-nos possível a concessão de liminar que assegure a
plena aplicação da lei controvertida até a pronúncia da decisão definitiva
pelo Supremo Tribunal Federal.
A providência cautelar poderia consistir, igualmente, na suspensão dos
processos ou do julgamento das ações que envolvessem a aplicação da norma
questionada até a decisão final da ação declaratória.
Essa última solução foi adotada pela Comissão de Juristas que elaborou
o anteprojeto de lei sobre o processo e julgamento da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória, tendo-se consagrado que a
cautelar há de consistir na determinação de que os juízes e tribunais
suspendam o julgamento dos processo que envolvam a aplicação da lei ou do ato
normativo objeto da ação até o seu julgamento definitivo, que, de qualquer
sorte, há de se verificar dentro do prazo de 180 dias. É o que dispõe o art.
21 do Projeto, verbis:
"Art. 21. O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria
absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida cautelar na ação
declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de que os
juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a
aplicação de lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento
definitivo.
Parágrafo único. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal
Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União a parte
dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao
julgamento da ação no prazo de 180 dias, sob pena de perda de sua eficácia".
Se adotado pelo Congresso Nacional, referido instituto há de se
constituir em valioso instrumento de economia processual, porquanto permitirá
que o Supremo Tribunal Federal conceda cautelar com o escopo de suspender os
processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo questionado por
um prazo adequado para a solução da controvérsia constitucional.
De qualquer forma, convém observar que, independentemente da
positivação do instituto no direito ordinário, o argumento decisivo em favor
da adoção da cautelar em ação declaratória advém da própria especificidade do
instituto, destinado a solver controvérsias constitucionais de grande
magnitude entre os diversos órgãos judiciários, administrativos e políticos.
Assim, há de se entender que da própria competência que se outorga ao
Supremo Tribunal Federal para decidir, com eficácia erga omnes e
efeito vinculante, a ação declaratória de constitucionalidade, tendo em vista
a necessidade de definição de uma controvérsia constitucional, decorre também
a atribuição para conceder cautelar que, pelo menos, suspenda o julgamento
dos processos ou seus efeitos até a prolação de uma decisão definitiva.
3.2 A Medida Cautelar na Ação Declaratória nº 4
Na Ação Declaratória nº 4 (Relator: Ministro Sydney Sanches), o
Supremo Tribunal acabou por adotar, nas suas linhas básicas, a argumentação
acima expendida, entendendo cabível a medida cautelar em sede de ação
declaratória. Entendeu-se admissível que o Supremo Tribunal Federal exerça,
em sede de ação declaratória de constitucionalidade, o poder cautelar que lhe
é inerente, "enfatizando, então, no contexto
daquele julgamento, que a prática da jurisdição cautelar acha-se
essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao
resultado que deverá emanar da decisão final a ser proferida naquele processo
objetivo de controle abstrato".
É que, como bem observado pelo Ministro Celso de Mello, o Plenário do
Supremo Tribunal Federal, ao deferir o pedido de medida cautelar na ADC nº 4,
expressamente atribuiu, à sua decisão, eficácia vinculante e subordinante,
com todas as conseqüências jurídicas daí decorrentes.
O Supremo Tribunal Federal, ao conceder o provimento cautelar
requerido na ADC nº 4, proferiu, por maioria de nove votos a dois, a seguinte
decisão:
"O Tribunal, por votação majoritária, deferiu, em parte, o pedido
de medida cautelar, para suspender, com eficácia ex nunc e
com efeito vinculante, até final julgamento da ação, a prolação de
qualquer decisão sobrepedido de tutela antecipada, contra a Fazenda
Pública, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou a
inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.494, de 10/9/97, sustando,
ainda, com a mesma eficácia, os efeitos futuros dessas
decisões antecipatórias de tutela já proferidas contra a Fazenda
Pública, vencidos, em parte, o Ministro Néri da Silveira, que deferia a
medida cautelar em menor extensão, e, integralmente, os Ministros Ilmar
Galvão e Marco Aurélio, que a indeferiam."
O conteúdo dessa decisão foi explicitado pelo Ministro Celso de Mello
em despacho proferido em pedido de suspensão de tutela antecipada,
esclarecendo que a decisão cautelar:
"(a) incide, unicamente, sobre pedidos de tutela
antecipada, formulados contra a Fazenda Pública, que tenham por
pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do art. 1º da
Lei nº 9.494/97;
(b) inibe a prolação, por qualquer juiz ou Tribunal, de ato decisório
sobre o pedido de antecipação de tutela, que, deduzido contra a Fazenda
Pública, tenha por pressuposto a questão específica da constitucionalidade,
ou não, da norma inscrita no art. 1º da Lei nº 9.494/97;
(c) não se aplica retroativamente aos efeitos
já consumados (como os pagamentos já efetuados)
decorrentes de decisões antecipatórias de tutela anteriormente proferidas;
(d) estende-se às antecipações de tutela, ainda não executadas,
qualquer que tenha sido o momento da prolação do respectivo ato decisório;
(e) suspende a execução dos efeitos futuros,
relativos a prestações pecuniárias de trato sucessivo, emergentes de decisões
antecipatórias que precederam ao julgamento, pelo Plenário
do Supremo Tribunal Federal, do pedido de medida cautelar formulado na ADC nº
4-DF".
Portanto, ainda que dotada de efeito exclusivamente ex
nunc, entendeu o Supremo Tribunal Federal que a decisão
concessiva da cautelar afetava não apenas os pedidos de tutela antecipada
ainda não decididos, mas todo e qualquer efeito futuro da decisão proferida
nesse tipo de procedimento.
Segundo essa orientação, o efeito vinculante da decisão concessiva da
medida cautelar em ação declaratória de constitucionalidade não apenas
suspende o julgamento de qualquer processo que envolva a aplicação da lei
questionada (suspensão dos processos), mas também retira toda ultra-atividade
(suspensão de execução dos efeitos futuros) das decisões judiciais proferidas
em desacordo com o entendimento preliminar esposado pelo Supremo Tribunal.
4. Efeito vinculante de decisão proferida em ação direta de
inconstitucionalidade
Questão interessante diz respeito à possível extensão do efeito
vinculante à decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade.
Aceita a idéia de que a ação declaratória configura uma ADIn com sinal
trocado, tendo ambas caráter dúplice ou ambivalente, afigura-se difícil não
admitir que a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade
tenha efeitos ou conseqüências diversos daqueles reconhecidos para a ação
declaratória de constitucionalidade.
O Projeto de Lei nº 2.960, de 1997 (PL nº 10/99, no Senado) acentua,
no art. 24, o caráter "dúplice" ou "ambivalente" da ação
direta de inconstitucionalidade ou da ação declaratória de
constitucionalidade, estabelecendo que, proclamada a constitucionalidade,
julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação
declaratória e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a
ação direta ou improcedente eventual ação declaratória.
No parágrafo único do art. 28 do Projeto, consagra-se que a declaração
de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a
interpretação conforme à Constituição e a declaração parcial de
inconstitucionalidade sem redução de texto, tem eficácia contra todos e
efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder judiciário e à Administração
Pública federal, estadual e municipal.
Argumenta-se que ao criar a ação declaratória de constitucionalidade
de lei federal, estabeleceu o constituinte que a decisão definitiva de mérito
nela proferida – incluída aqui, pois, aquela que, julgando improcedente a
ação, proclamar a inconstitucionalidade da norma questionada – " produzirá
eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do
Poder Judiciário e do Poder Executivo."
Portanto, afigura-se correta a posição de vozes autorizadas do Supremo
Tribunal Federal, como a do Ministro Sepúlveda Pertence, segundo o qual,
"quando cabível em tese a ação declaratória de constitucionalidade, a
mesma força vinculante haverá de ser atribuída à decisão definitiva da ação
direta de inconstitucionalidade. "
Nos termos dessa orientação, a decisão proferida em ação direta de
inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo federal haveria de ser
dotada de efeito vinculante, tal como ocorre com aquela proferida na ação
declaratória de constitucionalidade.
Observe-se, ademais, que se entendermos que o efeito vinculante da
decisão está intimamente vinculado à própria natureza da jurisdição
constitucional em um dado Estado democrático e à função de guardião da
Constituição desempenhada pelo Tribunal, temos de admitir igualmente, que o
legislador ordinário não está impedido de atribuir essa proteção processual
especial a outras decisões de controvérsias constitucionais proferidas pela
Corte.
Em verdade, o efeito vinculante decorre do particular papel
político-institucional desempenhado pela Corte ou pelo Tribunal
Constitucional, que deve zelar pela observância estrita da Constituição nos
processos especiais concebidos para solver determinadas e específicas
controvérsias constitucionais.
De certa forma, esse foi o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal
na ADC nº 4, ao reconhecer efeito vinculante à decisão proferida em sede de
cautelar, a despeito do silêncio do texto constitucional.
5. Conclusões
I - O efeito vinculante não é novidade no ordenamento jurídico brasileiro.
A Emenda Constitucional nº 7, de 1977, previa que "a partir da data da publicação
da ementa do acórdão no Diário Oficial da União, a interpretação nele fixada
terá força vinculante, implicando sua não-observância negativa de vigência do
texto interpretado." O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao
disciplinar a representação interpretativa, no seu art. 187, estabelecia que
"a partir da publicação do acórdão, por suas conclusões e ementa, no
Diário de Justiça da União, a interpretação nele fixada terá força vinculante
para todos os efeitos." Mais recentemente, com a Emenda Constitucional
nº 3/93, o próprio texto constitucional estabeleceu que as decisões
proferidas em Ação declaratória de constitucionalidade seriam dotadas de
efeito vinculante (art. 102, § 2º da CF/88).
II - No estudo dos elementos do efeito vinculante, emerge a discussão
acerca dos limites objetivos e subjetivos deste instituto. A melhor doutrina
defende que o efeito vinculante transcende a parte dispositiva da decisão.
Assim, os princípios extraídos da parte dispositiva quanto e dos fundamentos
determinantes da decisão vinculam todos os tribunais e autoridades
administrativas nos casos futuros”.
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